Развитие территориальной системы образования. Что и как нужно делать

Управление развитием территориальной системы образования. Так называется учебный курс коллектива авторов – Николая Петрова, Льва Фишмана, Валерия Дудникова и Валерии Прудниковой, разработанный для управленцев регионального и муниципального уровней в рамках проекта «Реформа системы образования» (М., Логос, 2005). Этот проект реализуется Национальным фондом подготовки кадров на средства займа, предоставленного России Всемирным банком. Материалы курса, подготовленные в кратком изложении Львом Фишманом и Валерием Дудниковым, мы будем публиковать почти в каждом номере. Таким образом, у вас появляется возможность получить представление о современной теории управления и повысить свою квалификацию благодаря «УГ» без отрыва от основной работы.

Капитан корабля и менеджмент судовладельческой компании

Рассмотрим специфику управленческой деятельности на разных иерархических уровнях на двух примерах.

Когда капитану торгового судна поручается доставить груз из порта А в порт В, он действует как управленец в определенной последовательности. Отметим прежде всего, что задача ему поставлена «кем-то», кого можно назвать «внешним заказчиком». Судно должно прибыть именно в порт А, взять груз и доставить его в порт В. Иными словами, капитан своей деятельностью должен обеспечить выполнение внешнего заказа.

На первом этапе (его можно назвать этапом постановки цели) капитан «проигрывает» приблизительный сценарий решения задачи: оценивает обстановку в целом, соотносит имеющиеся запасы топлива, провианта и пресной воды с расстоянием до порта А и других портов, изучает прогнозы метеорологов и пр. Строго говоря, предварительный анализ может дать и отрицательный результат: грузоподъемность судна, например, недостаточна. Или капитан не может обеспечить доставку груза в заданный срок, так как мал запас топлива для непосредственного движения в порт А.

Отметим, что в российской практике управления образовательными учреждениями (а капитана корабля естественно сравнивать с руководителем школы или образовательного учреждения иного типа) управленческие цели продолжают ставить чаще всего, исходя из анализа состояния образовательного процесса (то есть заказ является внутренним), а не исходя из изменяющихся общественных потребностей (внешний по отношению к учреждению заказ). Достаточно часто цели формулируются при этом столь неконкретно, что вопросы составления приблизительного сценария, оценки возможности их достижения даже не обсуждаются.

На следующем этапе управления капитану необходимо построить уже конкретную программу выполнения задания. Необходимо полностью рассчитать маршрут судна, заходы в промежуточные порты, график движения, материальные затраты и многое другое. Чаще всего при этом мы хотим получить наилучшую, то есть оптимальную, программу достижения цели. Важно, однако, иметь в виду, что наилучший по скорости доставки груза маршрут может потребовать значительно больших материальных затрат, чем какой-то другой. Таким образом, решаемая на втором этапе – этапе определения конкретной программы достижения цели – задача оптимизации практически никогда не является однозначной.

Выбор программной траектории сам по себе не может гарантировать движения по ней. Более того, этим маршрутом ваш корабль как раз и не пойдет: невозможно предвидеть все случайные отклонения, которые могут возникнуть в процессе движения, изменения погодных условий, скорость течений и ветров, забастовки в портах и т.д. Необходимо постоянно корректировать маршрут, минимизировать отклонения от него. Все это может обеспечить налаженная система обратной связи, элементом которой в данном конкретном случае может служить автопилот, основной функцией которого является коррекция движения при любом отклонении от заданного курса.

Соотнося этот этап с современной практикой управления образовательными учреждениями в России, скажем, что руководители педагогических коллективов часто тратят массу времени на корректировку деятельности педагогов, что означает отсутствие в их «школьных кораблях» автопилотов! Результаты деятельности учителей и других работников должны куда в большей степени влиять на характер этой деятельности – именно это и подразумевает налаженная обратная связь. Без организации такой технологичной обратной связи невозможно построить эффективную систему управления.

Заканчивая рассмотрение данного примера, также обратим внимание на то, что для достижения поставленной цели капитану судна приходится тратить определенные усилия и на вещи, с этой целью непосредственно не связанные. Действительно, судно должно функционировать вне зависимости от порта назначения. Должен бесперебойно работать двигатель (для чего необходимо проводить профилактические ремонты), кок должен готовить пищу (иметь соответствующие запасы), должно поддерживаться нормальное санитарное состояние и пр. Таким образом, капитану наряду с обеспечением реализации задач, поставленных перед ним на данный рейс, приходится обеспечивать и само функционирование системы. Хотя такое выделение двух групп задач достаточно условно: не обеспечив функционирование корабля, капитан не сможет и доставить в заданный порт груз – тем не менее во многих случаях при рассмотрении управленческой деятельности такое разделение задач оказывается весьма продуктивным.

Наконец, деятельность капитана нетождественна ни работе моториста, ни работе кока. И отличается она тем, что каждый член команды выполняет свои конкретные обязанности, а капитан объединяет, согласовывает усилия членов экипажа, обеспечивая реализацию общего задания. Вполне понятно также, что аналогично руководитель школы призван координировать, объединять, согласовывать усилия отдельных педагогов и других работников своего учреждения.

В принципе примерно те же операции (постановка цели, определение конкретной программы ее достижения, корректировки деятельности в процессе реализации) осуществляет и менеджмент судовладельческой компании, являющийся «боссом» для капитана корабля.

Топ-менеджер анализирует ситуацию на рынке перевозок и, исходя из запросов потенциальных клиентов, ставит цели деятельности компании и разрабатывает примерный сценарий их достижения. Например, он предвидит уменьшение заказов на перевозку сыпучих грузов и увеличение – на контейнерные перевозки. Соответственно он ставит цели реструктуризации производства: продажи или утилизации части сухогрузов и приобретения новых контейнеровозов или переоборудования сухогрузов в контейнеровозы. При этом ему приходится ставить стратегические задачи, связанные с финансовым обеспечением реализации цели, кадровой политикой (часть персонала, очевидно, придется заменить или переобучить) и т.д.

На следующем этапе топ-менеджер и его помощники формируют конкретные планы действий по всем направлениям реализации стратегии, стараясь оптимизировать будущую деятельность. Они планируют этапы осуществления изменений в деятельности компании, определяют необходимые мероприятия, источники их финансирования и т.д. Наконец, в процессе реализации планов менеджмент компании отслеживает ход реализации отдельных планов и стратегии в целом, при необходимости внося в них коррективы. При этом менеджмент компании обеспечивает ее текущее функционирование, координируя усилия всех подразделений, ставя задачи перед капитанами и контролируя их деятельность.

Итак, определенное сходство в деятельности капитана и менеджмента судовладельческой компании имеется. В чем же их отличия?

Менеджмент координирует производственную деятельность по перевозке грузов, осуществляемую отдельными судами, ставит перед капитанами задачи и контролирует их выполнение, но сам не осуществляет перевозок. Менеджмент компании не вмешивается в определение детальных маршрутов судов, в их графики погрузки и разгрузки, во взаимоотношения капитана и его помощников, а также матросов (за исключением экстраординарных обстоятельств). Наряду с функциями «озадачивания» и контроля за деятельностью своего флота менеджмент компании решает задачи, связанные с финансовым состоянием компании, ее кадровыми ресурсами и т.д., но не занимается решением непосредственных производственных задач.

Читая многочисленные «программы развития» образования регионов и муниципалитетов, авторы многократно сталкивались с одной и той же ситуацией: из программы более или менее понятно, чего хочет добиться орган управления образованием (который и является автором или заказчиком программы), но очень трудно понять, каким образом орган управления будет обеспечивать эти изменения.

Как правило, в программах очень подробно говорится о том, что должны будут делать образовательные учреждения. Но вот что для этого должен делать орган управления? Ведь сухогруз не может сам по себе стать контейнеровозом!

Простой пример: в региональных и муниципальных программах, появившихся в последние годы (после принятия правительством Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года), можно найти задачи перехода на профильное обучение старшеклассников как средства индивидуализации образования в этом звене школы. Перед коллективами школ ставятся новые серьезные задачи, которые школы в принципе не смогут реализовать без серьезнейшей работы органов управления.

Невозможно радикально индивидуализировать образовательный процесс в большинстве школ (если в них не пять-шесть классов-комплектов десяти- и одиннадцатиклассников) без существенного увеличения финансирования: предоставление возможности выбирать профиль потребует деления класса на несколько подгрупп. Либо необходимо изменение самой структуры сети – структурных элементов и их взаимодействий друг с другом. Но ведь это задачи органов управления, а не школ, так же как задача переподготовки кадров для осуществления профильного образования.

Еще один пример из программ развития систем образования регионов и муниципалитетов. Почти во всех таких программах можно найти слова о необходимости переориентации образования на удовлетворение потребностей учащихся, местного сообщества и т.д. При этом в принципе понятно, что для этого должны будут делать учреждения, только не очень понятно, а будут ли? Дело в том, что орган управления может ставить такие задачи, может даже пытаться контролировать степень «удовлетворения потребностей», но без изменения существующего хозяйственного механизма в образовании таким образом, чтобы образовательные учреждения были заинтересованы в удовлетворении запросов учащихся, их родителей, эта цель вряд ли будет достигнута. Но изменить хозяйственный механизм в территориальной системе образования может только орган управления, а не подведомственные ему образовательные учреждения.

Еще одним дефектом ряда подобных программ является убеждение их разработчиков в том, что образование – «социальное благо», а потому системе образования «должны». Судоходная компания обязательно разорится, если не будет в своей стратегии учитывать изменения запросов на перевозки. Поэтому ее менеджмент разрабатывает стратегию исходя из предпосылки: компания – средство удовлетворения потребностей клиентов в перевозках, а потому она должна эти потребности изучать и удовлетворять.

В период бурных изменений в обществе (а значит – динамичного изменения образовательных запросов) сетования во многих программах на недостаток финансирования отрасли и – одновременно – отсутствие серьезных предложений по существенной корректировке реализуемых отраслью образовательных услуг (для удовлетворения новых запросов) представляются бесперспективными.

Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года определяет в качестве основного приоритета развития отрасли обеспечение доступности качественного образования при условии эффективного использования ресурсов. Таким образом, перед отечественным образованием стоят не только задачи обновления целей, содержания, используемых технологий обучения, воспитания и развития личности, но и задачи перестройки управления на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном, образовательного учреждения.

Читать или работать?

На помощь в исправлении упомянутых дефектов в деятельности региональных и субрегиональных органов управления образованием и ориентировались авторы при подготовке этого пособия, содержащего восемь учебных элементов.

Первый, вводный, учебный элемент призван объяснить специалистам сущность образовательных услуг и логику стратегического управления территориальной системой образования.

Три следующих учебных элемента позволяют не только познакомиться с технологией разработки стратегии территориального органа управления образованием (как части стратегии территориальной системы образования), но и осуществить эту разработку: поставить цели, провести анализ внешних и внутренних факторов, определить проблемы (и выделить среди них проблемы, которые призван решать орган управления), поставить задачи, определить приоритетные направления деятельности органа управления.

При подготовке пособия авторы везде опирались на идеи, сформулированные в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года. Поэтому в первых учебных элементах поставленные в ней задачи (доступность, качество, эффективность) используются как своеобразная система координат для разработки стратегии территориального органа управления образованием.

Пятый учебный элемент призван помочь специалистам государственных органов управления образованием «сверить часы»: сопоставить разработанную стратегию со стратегическими приоритетами федерального органа управления образованием и внести (при необходимости) коррективы.

Наконец, последние три учебных элемента призваны помочь специалистам перейти от разработки к реализации стратегии – внести необходимые изменения в структуру органа управления, спланировать его деятельность по осуществлению стратегии, обеспечить мониторинг реализации.

Продолжение в следующем номере