Расходование бюджета должно быть экономным

​Президент РФ Владимир Путин провел заседание Государственного совета, посвященное мерам по повышению эффективности бюджетных расходов.

Владимир ПУТИН, Президент РФ: Сегодня мы обсуждаем один из ключевых, можно сказать, базовых вопросов государственного управления. Он затрагивает все уровни власти: от федерального центра до муниципалитета. Речь идет об эффективности бюджетных расходов, о том, как, с каким результатом тратятся средства налогоплательщиков, по сути народные деньги, какую отдачу они приносят для решения экономических и социальных проблем страны. В 2012 году расходы консолидированного бюджета России превысили 22 триллиона рублей. Это 37 процентов ВВП. Средства, как мы понимаем, немаленькие, но здесь есть проблемы, прежде всего связанные с качеством использования этих средств, задача повышения качества управления финансами касается всех уровней власти. Именно поэтому были приняты концептуальные законы по созданию новых форм госучреждений, по улучшению механизма их финансирования. Обновляется система государственных закупок. Летом текущего года внесены изменения в Бюджетный кодекс, нацеленные как на продолжение реформы государственных учреждений, так и на совершенствование финансового контроля за госрасходами. Наконец, коренным образом меняется сам принцип построения бюджета. Мы уже давно об этом говорим и давно к этому шли. Федеральный бюджет 2014 года будет сформирован на программной основе. Мы постоянно говорим об одном и том же: исполнение бюджетов идет хаотично и крайне неравномерно. В конце года начинается аврал, спешное освоение имеющихся средств, ресурсов. Если что-то здесь и меняется, то очень медленно, просто микроскопическими шагами. К примеру, ФЦП развития образования на 2011-2015 годы за 7 месяцев текущего года исполнена на 16,8 процента от годового плана, госпрограмма «Информационное общество» – на 3,5 процента. Многие бюджетные статьи и программы страдают неконкретностью и аморфностью. Вместо четких целей часто можно встретить обтекаемые бюрократические формулировки вроде «улучшить», «усовершенствовать». Все это далеко от жизни и, должен с сожалением констатировать, никуда не годится. Мы сталкиваемся и с откровенным игнорированием закона подчас. Приведу некоторые цифры. В 2012 году только фактов невыполнения требований законов о государственных и муниципальных заказах было выявлено на сумму свыше 130 миллиардов рублей. Нарушений бюджетного законодательства – на 187 миллиардов рублей. Сразу хочу сказать: это не воровство какое-то, нет, не коррупция. Это просто отсутствие должной финансовой дисциплины. По итогам проверок к дисциплинарной ответственности за эти нарушения привлечено 27 тысяч должностных лиц. 27 тысяч, цифра большая. Все это считаю показателем системного характера существующих проблем. В этой связи предлагаю сегодня обсудить возможное ужесточение ответственности в сфере государственных финансов. Речь идет как о персональной ответственности, так и об ответственности органов власти. Но только этого, конечно, недостаточно. Повторю, необходимо продолжать работу по изменению самих принципов, идеологии бюджетного процесса, мотивировать все уровни власти на экономное расходование бюджетных средств, экономически обоснованное, при безусловном достижении конечных результатов. Все расходы должны быть обоснованы и тщательно просчитаны еще на стадии подготовки программ и бюджета. При этом считаю нужным положить в основу планирования государственных и муниципальных финансов бюджетные нормативы, которые отражали бы наилучшее соотношение бюджетных затрат и итогового результата, учитывали наиболее успешный опыт регионов и их специфику. Такой опыт у нас тоже есть. Серьезный резерв для увеличения отдачи от бюджетных расходов кроется в работе государственных и муниципальных учреждений. Сейчас стоимость одной и той же услуги в таких учреждениях в зависимости от региона порой отличается в разы, и часто создается, во всяком случае, такое впечатление, что конечная цена берется с потолка. За что и в чей карман платит бюджет, непонятно. Еще и на граждан между тем пытаются кое-какие дополнительные платежи переложить. С 1 января 2014 года вместо известного 94-го закона, который, считаю, сыграл свою положительную роль, но тем не менее имел минусы, вступает в силу новый Федеральный закон «О контрактной системе». Он должен коренным образом изменить всю систему госзакупок: от планирования и размещения контрактов до их исполнения. Считаю, нам нужно активнее использовать инструменты общественного контроля в бюджетной сфере. Кстати, это не просто пожелание, норма об общественном контроле, о публичном размещении информации о госзакупках прямо закреплена в законе о контрактной системе. Когда все открыто – мы с вами хорошо это понимаем и знаем, – прозрачно, сразу бросаются в глаза завышенные цены и странные, а иногда и вовсе нелепые условия госзакупок. Не могу не привести один из таких примеров. В Смоленской области собирались приобрести школьное лабораторное оборудование на 46 миллионов рублей. Причем условием конкурса была работоспособность оборудования – прошу внимания – в высокогорных условиях. Это в Смоленской области. Где там горы-то? Подчеркну, нам нужно кардинально улучшить ситуацию по всей системе госзакупок. И для этого работы только ФАС и Счетной палаты недостаточно, все органы власти должны поставить перед собой принципиальную задачу: обеспечить максимальную эффективность бюджетных расходов, добиться как можно лучших результатов в рамках имеющихся финансовых возможностей.Ярослав КУЗЬМИНОВ, ректор НИУ «Высшая школа экономики»:Рост расходов в бюджетных отраслях пока не привел к заметному росту удовлетворенности граждан услугами, которые оказывают за счет средств государства. Основная причина – в нашем неумении управлять как на уровне отраслей, так и на уровне организаций. По-прежнему доминирует шаблонное управление затратами вместо управления результатами. Смысл реформы учреждений по 83-му ФЗ – опора на их самостоятельность и ответственность, учредитель формирует и контролирует госзадание. На практике же сохраняется избыточное влияние вышестоящих управленческих структур на деятельность учреждений. Более того, мы идем дальше и требуем, скажем, от автономных учреждений утверждения учредителем плана финансовой деятельности, у бюджетного учреждения мы раньше этого не требовали. Сложившаяся система, на наш взгляд, поощряет бессмысленное исполнительство и коррупцию. Излишне говорить о том, что сужение самостоятельности мешает развитию конкуренции. Вряд ли кто-то возьмется из нас оспаривать, что конкуренция лучше, чем бюрократическая регламентация. Необходимо в каждой отрасли (образовании, здравоохранении, культуре) перейти к конкурентным механизмам формирования госзадания – или на основе голосования осуществлять выбор потребителей, к которым прикрепляется определенный мандат на бюджетное финансирование, или на основе конкурсов с прозрачными и понятными обществу условиями. Наряду с конкуренцией между бюджетными и автономными государственными учреждениями необходима их широкая конкуренция с негосударственными поставщиками услуг социального характера. Негосударственные предприятия и НКО зачастую результативнее используют бюджетные средства, чем средние учреждения. Безусловно, развитие конкуренции, усиление самостоятельности и ответственности учреждений невозможно без адекватных нормативов. В новых условиях они должны, по существу, играть роль цен, по которым государство и муниципалитеты от имени граждан покупают услуги как у собственных учреждений, так и у негосударственных поставщиков. Но надежная система нормативов, которые бы стимулировали эффективность и качество, пока не создана. Сплошь и рядом ранее сложившиеся затраты просто механически переведены в так называемый индивидуальный норматив. Именно на это чаще всего ссылаются, оправдывая сохранение детального контроля затрат. Действительно, там, где нет обоснованной цены, бессмысленно говорить об адекватной оценке эффекта. Ситуацию эту надо срочно исправлять. Но надо добиваться именно обоснованности нормативов, а не их механического усреднения. Очень опасно, как мне кажется, говорить о среднеарифметическом формировании нормативов, когда мы просто берем запланированную сумму затрат, делим на запланированное количество услуг – вот у нас возник норматив. Мне кажется, что при таком подходе мы забываем о том, что норматив должен сам иметь экономическое обоснование; в случаях, когда норматив экономически не обоснован, нам стоит подумать или о привлечении внебюджетных источников и соответствующем изменении в нормативной базе, или о сокращении сети подведомственных организаций. Предлагаю разработать нормативы, которые бы адекватно отражали качество услуг и стимулировали бы повышение качества услуг, а также «дорожные карты» повышения нормативов до экономически обоснованного уровня. Существенные резервы сокращения бюджетных расходов на госуправление есть в сфере контрольно-надзорной деятельности, которая в значительной степени сейчас ориентирована не на выявление угрозы причинения вреда, а на проверку соблюдения требований, которым присвоен статус обязательных. Это приводит к избыточным расходам как государственных органов, так и проверяемых организаций: и бюджетных, и предпринимателей. В 2012 году нарушения обязательных требований, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда, выявлены у 163 тысяч проверяемых субъектов, что составляет 16 процентов от общего количества проверяемых, то есть в 84 процентах случаев проверок выявленные нарушения не представляли непосредственной угрозы причинения вреда. В 2010-2011 годах правительством были утверждены 19 распоряжений с детальным планом мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций в отдельных сферах. Однако, по данным официального мониторинга, уровень исполнения этих планов составляет сейчас всего 60 процентов, притом что отдельные планы выполнены только на 20 процентов. Предлагаем вернуться к системной работе с этими планами. Виктор НАЗАРОВ, губернатор Омской области: В бюджетной сфере необходимо увязать повышение оплаты труда с одновременным переходом на эффективный контракт. В настоящий момент этот процесс напрямую не связан с качеством и количеством оказываемых конкретным работником услуг, поскольку индикативные значения роста заработной платы уже установлены, а критерии оценки деятельности работников будут установлены лишь в 2014-м, а то и в 2015 году.В результате проводимое регионами увеличение оплаты труда работников бюджетной сферы не влияет на качество и объем государственных и муниципальных услуг. Это противоречит самой сути реформы системы оказания этих услуг, при решении задач которой рост заработной платы лишь инструмент повышения эффективности работы учреждений бюджетной сферы. Регионам необходимо получить четкий сигнал с федерального уровня о взаимосвязи между уровнем оплаты труда бюджетников и качеством предоставляемой ими услуги во всех сферах. Это мог бы быть стандарт эффективного контракта, который бы фиксировал такую взаимосвязь.Мнение по поводуСергей МОРОЗОВ, губернатор Ульяновской области: Мы рассчитывали на то, что ФЗ-83 поможет нам решить сразу несколько очень важных задач: повысить качество услуг, обеспечить конкурентоспособность бюджетного сектора, перейти от сметного финансирования учреждений к финансированию услуг с учетом качества. Но сегодня не решены и две первоначальные важнейшие задачи, поставленные законом, – повышение качества услуги и ее конкурентоспособность, надо уйти от расчета стоимости услуги исходя из возможностей бюджета, перейти к расчету ее стоимости с учетом реальных и обоснованных затрат. Необходимо обеспечить публичность информации о стоимости услуги для целей общественного контроля, а это в свою очередь позволит предъявлять требования по качеству услуги, сопоставлять стоимость услуги от разных поставщиков, развивать конкуренцию, аутсорсинг, который в разных странах дает существенную экономию для бюджета, где-то от 10 до 40 процентов по разным видам услуг, а это сегодня более чем важно для нас. В государстве должен действовать принцип неотвратимости наказания. В настоящее время органы финансового контроля систематически выявляют факты оплаты за счет бюджетных средств товаров, которые фактически не были поставлены, или работ, или услуг, которые по факту не были выполнены. Наибольший удельный вес таких нарушений есть в отраслях, в которых практикуются строительно-монтажные и ремонтно-строительные работы. Именно в этих сферах нарушения сопровождаются сознательным подписанием фиктивных актов выполненных работ либо халатным отношением должностных лиц к своим обязанностям по контролю за ходом ведения работ. При этом зачастую инициатива по выявлению случаев таких нарушений исходит от наших граждан как потребителей конечного результата закупки.Предлагаю придать им такую же степень общественной опасности, как и нецелевому использованию бюджетных средств, с существенными штрафами и дисквалификацией должностных лиц. Правительство Российской Федерации могло бы инициировать внесение таких изменений в Кодекс об административных правонарушениях, а это существенно повысит и финансовую дисциплину и снизит неоправданные потери бюджетов. Важно сделать дальнейшие шаги и по активизации общественного и гражданского контроля в области расходования бюджетных средств и государственных инвестиций. Если мы этого не сделаем, это сделают маргиналы, причем в неконструктивной и, я бы сказал, худшей для государства форме.