Покушение удалось

Из школьного курса истории известно, что в демократической стране существуют три ветви власти: представительная, исполнительная и судебная. Их называют равными и независимыми, хотя в жизни все не так. Среди равных одна равнее, она издает законы, которые обязаны исполнять обе другие ветви.

Проще представить это в образе птицы. У нее есть голова – парламент, она думает, куда лететь, и законом определяет курс. Есть крылья, которые несут птицу в указанном законом направлении, – правительство. И есть хвост – суд, который обязан исправлять отклонения от избранного маршрута. Так должно быть. По крайней мере, так вытекает из Конституции.

Но в 1993 году грянула чисто русская беда – на представительную власть совершила покушение власть исполнительная. Как в лучших детективах, прозвучали два выстрела – предупредительный и контрольный. Сначала 21 сентября президент страны Борис Ельцин издал свое­нравный Указ «О поэтапной конституционной реформе в РФ», обязывающий Верховный Совет прекратить осуществление «законодательных, распорядительных и контрольных функций».

Парламент возмутился, конфликт привел 4 октября к позорному для России событию, вошедшему в историю как расстрел Белого дома – здания российского парламента. Его оценивают неоднозначно, многие называют Ельцина победителем. Но вот пресс-секретарь Бориса Николаевича Вячеслав Костиков, прямой свидетель событий, знающий их изнутри, думает иначе: «Тот факт, что в октябре 1993 года президенту пришлось прибегнуть к «последнему аргументу королей» и вывести к Белому дому танки, в сущности, говорит о том, что политическую партию мы проиграли».

Политически исполнительная власть проиграла, фактически – превратила парламент в инвалида, который не оправился от шока до сих пор. Есть и более радикальные оценки. «Парламента в России нет», – считает политолог Алексей Венедиктов, главный редактор радиостанции «Эхо Москвы».

Для доказательства обратимся к истории молодежной политики. Ее отсчет в демократической России идет от принятого 3 июня 1993 года Верховным Советом РФ постановления «Об Основных направлениях государственной молодежной политики в РФ». Подписал высокий акт не президент Ельцин, а председатель Верховного Совета РФ Руслан Хасбулатов (далее – закон Хасбулатова).

В то время всенародно избранный парламент – Верховный Совет обладал полномочиями по самостоятельному принятию имеющих законодательную силу решений. Никого не удивляло записанное в его постановлении поручение Правительству РФ подготовить и внести в Верховный Совет РФ проект федеральной программы «Молодежь России». Парламент строго присматривал за исполнительной властью. Сейчас же, напротив, над Государственной Думой стоит Президент России, как над школьниками – классный руководитель.

Однако провозглашение законом Хасбулатова «государственной молодежной политики» показывало, что власть не намерена делить политические функции с обществом и его институтами. Вряд ли это было осознанной формулой молодой российской демократии, потому как именно в 90‑е годы общество бурлило от избытка свалившейся на него свободы. Скорее здесь проявилась сила инерции, ведь за два года до этого, 16 апреля 1991 года, еще советский, но уже дышавший горбачевской свободой Верховный Совет СССР принял подобный Закон «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР», откуда и был переписан заголовок закона Хасбулатова.

Но, заметим, и вступивший в полосу перестройки Советский Союз, и принявшая от него эстафету демократическая Россия начинали формировать правовое поле с законов о молодежи. Тому есть объективные причины: опора на старшее поколение была ненадежной, ветераны еще ностальгировали по временам Брежнева, а некоторые – и Ленина – Сталина. Были и субъективные причины: и Михаил Горбачев, и Руслан Хасбулатов работали на высоких комсомольских должностях и лучше других осознавали стартовый потенциал молодежи в грядущих политических переменах.

Представленная год спустя программа «Молодежь России» определила молодежь как возрастную категорию населения от 15 до 29 лет, которая составляла тогда 40% трудоспособного населения. Был дан обнаженный анализ проблем: молодежь составляла 37% общего числа безработных; обеспечена жильем в 2 раза хуже, чем в среднем по стране (43% молодых имели комнату в квартире родителей, 20% – государственную квартиру, 2% – кооперативную, 5% – комнату в коммунальной квартире, 6% – свой дом, 6,5% – жили в общей комнате с родителями, 15% – в общежитии). За чертой прожиточного минимума находились 69% молодых семей. Впервые и, увы, в последний раз закон Хасбулатова столь прямо и честно говорил о положении молодежи в стране. От подобных откровений в высоких документах теперь уходят, из них мы узнаем только, что живем хорошо, а впереди новые амбициозные планы.

Закон Хасбулатова всерьез нагружал правительство обязательствами перед молодежью: вводил оплату государством обучения в частных учебных заведениях; льготные кредиты молодым предпринимателям в первые три года; выделение земельных участков для строительства жилых домов новым семьям. Где все это сейчас? Кто-то еще помнит создаваемые комсомолом жилищные кооперативы самостроя, где в свободное от работы время и при инвестиционной поддержке государства молодые семьи обустраивали свою первую в жизни квартиру. Здесь заработал свой первый миллион (рублей) молодой Михаил Ходорковский – организатор таких кооперативов.

В демократию перестали играть, по ее законам стали жить, осваивая компромисс как инструмент разрешения кризисов. Полной неожиданностью для всех стала альтернативная (вневойсковая) служба лиц призывного возраста, ранее трактовавшаяся как посягательство на святую обязанность защиты Родины. Рушилось многое, что казалось вечным, и рождалось то, во что верили, но на что даже не надеялись.

Закон Хасбулатова не имел ограничений по сроку действия, а вытекающая из него федеральная программа «Молодежь России» была рассчитана до 1997 года. Тем не менее 28 июня 1995 года принимается новый Закон «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений». Необходимости в нем не было, как и не было в нем проку. Был политический мотив: подписание Хасбулатовым молодежного закона оскорбило самолюбие Ельцина, потому и появился закон-дублер. За два неполных года принято два молодежных закона – явные излишки законотворчества, проистекающие из властных амбиций.

Вслед за этим наступил затянувшийся на многие годы дефолт представительной власти, отстраненной от молодежного законотворчества. Зато размахнулось правительство, которое за истекшие 25 лет приняло более 20 актов. Вот важнейшие из них.

1997 г. – федеральная целевая программа «Молодежь России (1998-2000 гг.)».

2000 г. – федеральная целевая программа «Молодежь России (2001-2005 гг.)».

2014 г. – Основы государственной молодежной политики РФ на период до 2025 года.

2014 г. – Концепция государственной семейной политики в РФ на период до 2025 года.

2015 г. – Стратегия развития воспитания в РФ на период до 2025 года.

2015 г. – госпрограмма «Патриотическое воспитание граждан РФ на 2016-2020 годы».

Превышая конституционные (ст. 114, п. 1 «в») полномочия, правительство издавало акты, имеющие законодательный статус. Такие, как Основы государственной молодежной политики РФ на период до 2025 года и Стратегия развития воспитания в РФ на период до 2025 года. Претендующие на стратегии и основы документы обязаны иметь статус федеральных законов, принятие которых (Конституция, ст. 94) есть исключительное право парламента. Прерогатива исполнительной власти – тактика как инструмент реализации законодательных решений через систему мер, выводящих на результат. Даже Президент России по Конституции обязан управлять строго «в соответствии с федеральными законами» (ст. 80, п. 3).

Культ исполнительной власти, не обремененной парламентским контролем, – главная причина многолетнего застоя молодежной политики России. В содержании правительственных актов появились свойственное бюрократической структуре сворачивание реальных задач, замена обязательств обещаниями. Из программы в программу переписывались задачи «улучшения социально-экономического положения молодежи» без указания, как его измерять; «предоставления государством базового объема услуг» без указания, что считать базой; «расширения сети молодежных клубов и кружков» без указания ожидаемых масштабов их расширения. Словом, призывы к поддержке молодежи звучали все громче, а поддержка угасала.

Провалы госпрограмм, уже начиная с самой первой (1995-1997 гг.), стали обычным явлением. «Стратегия реализации президентской программы «Молодежь России» оказалась нарушенной», – признавал премьер-министр Виктор Черномырдин. Виновного он, правда, не назвал, не критиковать же подписавшего госпрограмму президента страны, пусть и бывшего. Хотя по большому счету провал федеральной программы достаточный повод приспустить государственный флаг. Завести бы такое правило.

Итоги программы были подведены так, как умеют только российские чиновники: то ли она с блеском выполнена, то ли с треском провалена. Удалось ввести в эксплуатацию 1,5 млн кв. м жилья для молодых семей, но досталось ли оно им, не указано, зато известно растущее число детей-сирот, состоящих на жилищном учете: 290 тысяч. Создано 70 молодежных бирж труда, но безработица среди молодежи сохранилась на прежнем уровне – 35%. Провал был заложен изначально, если учесть фактическое финансирование программы на 65% от предусматриваемых ассигнований, от расчетной потребности еще ниже – 15%.

Уйдя от ответа за старую госпрограмму, правительство тут же принимает новую – «Молодежь России (1998-2000 гг.)», вновь почему-то называя ее федеральной, хотя из требуемых для исполнения 1492 млрд рублей федеральный бюджет взял на себя лишь 10%. Остальные расходы были переложены на местные бюджеты, несмотря на очевидную всем их нищету. По уму правительство не должно поступать так, госпрограмма без инвестиций, на одних лишь крыльях административных указаний не взлетит. Но если парламент не спрашивает за исполнение, грешно и даже глупо не сэкономить на молодежи. Деньги лишними не бывают, а оправдываться перед самим собой правительство уже научилось.

Братское слияние двух ветвей власти завершилось после выборов (2021 г.) новой Государственной Думы, где занимающиеся образованием комитеты даже названы одно­именно профильным министерствам: Комитет по просвещению и Комитет высшего образования и науки. Понятное дело – чем ближе, тем дружнее, чем дружнее, тем меньше споров, чем меньше споров, тем спокойнее жить. Исполнительная власть задушила представительную в своих объятиях, теперь двух точек зрения быть не может. А при Хасбулатове были…

Игорь СМИРНОВ, доктор философских наук, член-корреспондент РАО

В следующем номере читайте статью Игоря Смирнова «Соблюдаем приоритеты»