О пользователях финансовой информации образовательных учреждений и организаций

Национальная доктрина образования в Российской Федерации, Федеральная программа развития образования нацелены на осуществление комплекса мер по обеспечению необходимыми финансовыми ресурсами развития системы образования, активному содействию достижению эффективности и высокого качества образования.

В реализации этих мер заинтересованы государство, сфера образования, каждая семья, каждый гражданин России. В целях оказания методической помощи в рубрике “Финансовая академия” мы постараемся ответить на такие актуальные вопросы, как:
– классификация пользователей финансовой информации образовательных учреждений и организаций (их права и возможности к доступу финансовой информации);
– современная финансовая политика России и ее особенности в области образования;
– консолидированный бюджет сохранения единого образовательного пространства;
– лицензирование образовательной и других видов деятельности;
– финансирование федеральных и региональных программ в системе, образования;
– виды и формы договоров образовательных, трудовых и хозяйственных отношений;
– подготовка, исполнение и контроль финансовых договоров в системе образования;
– государственный долг и его погашение в сфере образования;
– валютное регулирование, валютный контроль в системе образования;
– сбор и оценка доказательств виновности при обнаружении нарушений государственной финансовой дисциплины;
– анализ финансовой отчетности для принятия управленческих решений в системе образования;
– профессиональная этика лиц, инспектирующих образовательные учреждения.
Консультации по указанным вопросам помогут образовательным учреждениям и организациям, их работникам, обучающимся и родителям хорошо разбираться в финансовых вопросах и активно участвовать в финансовой деятельности учреждений системы образования.
Начнем мы сегодня серию консультаций с классификации пользователей финансовой информации образовательных учреждений и организаций, рассмотрения вопросов о правах и возможностях доступа к финансовой информации различных групп ее пользователей.
Информация образовательных учреждений отражается в:
– первичных документах;
– регистрах учета (составляемых на основе первичных документов);
– отчетности (годовой, квартальной, месячной, за определенный установленный период).
Общий порядок – вначале составляются ответственными лицами первичные документы, затем на их основе делаются записи в обобщающих документах (регистрах учета), по окончании установленного отчетного периода подводятся итоги в регистрах учета и составляется официальная отчетность.
Любой пользователь официальной информации должен знать эти принципы оформления документации. При этом пользователь информации должен выяснить:
– кем, когда и какая утверждена форма официальных интересующих его первичных документов, регистров учета и отчетности (утвержденная методика их заполнения);
– использовалась ли образовательным учреждением или организацией утвержденная официальная форма или применялась произвольная форма (почему?);
– все ли реквизиты, предусмотренные официальной формой, заполнены (если нет, то какие из них отсутствуют и почему);
– все ли предусмотренные официальной формой подписи должностных лиц имеются (если нет или произошла замена лиц, установить, почему это случилось, полное должностное наименование фактически подписавших лиц и имеются ли у них на это необходимые полномочия);
– имеются ли требующиеся печати, угловые штампы, а также регистрационные даты и номера, названия учреждения или организации, составлявших эти официальные материалы (соответствуют ли они установленным требованиям и срокам составления);
– если эти официальные материалы были проверены соответствующим полномочным контрольным органом, то подтверждена ли им достоверность их (если нет, то какие именно показатели подвергнуты сомнению и почему, какие приняты меры по недостоверности официальных данных, какие затем внесены изменения в официальные материалы).
Эта методика может применяться пользователями в отношении любого вида официальной документальной информации. Поскольку целью настоящей консультации является финансовая информация, то далее мы подробно рассмотрим актуальные вопросы по группам пользователей финансовой информации образовательных учреждений и организаций.
Финансовая информация в основном основывается на первичных документах, отражающих финансово-бюджетную и хозяйственную деятельность; записях в регистрах бухгалтерского учета; финансовой (бухгалтерской) отчетности. Вопросы их составления и ознакомления с ними регулируются соответствующими федеральным законами и подзаконными актами. Издаваемые аналогичные акты в субъектах Российской Федерации и министерствами, ведомствами не должны противоречить федеральным законам, содержать ссылку на них и лишь конкретизировать их положения.
Определенные особенности составления первичных документов, ведения бухгалтерского учета, составления финансовой (бухгалтерской) отчетности определены нормативными актами для бюджетных учреждений и организаций.
Введенным в действие с 1 января 2000 года Бюджетным кодексом РФ определено понятие “бюджетное учреждение”. В статье 161 указано, что это организация, созданная органами государственной власти РФ и ее субъектов, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-творческих или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. В смете должны быть отражены все доходы, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления и иной деятельности. Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов.
Бюджетная система РФ основана на ряде важнейших принципов и в их числе – адресности и целевого характера бюджетных средств, эффективности и экономности их использования (статьи 28,34 и 38 Бюджетного кодекса РФ).
Получатели бюджетных средств обязаны своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств (ст. 163 Бюджетного кодекса РФ).
Принимая во внимание особую заинтересованность общества в прозрачности данных о поступлении и фактическом использовании средств бюджета и различных внебюджетных источников, весьма важным представляется произведение анализа действующего законодательства в части требований обеспечения гласности финансово-бюджетной информации.
Анализ показывает недостаточно полное отражение вопроса о гласности в действующих законах и других нормативных актах. Вместе с тем даже имеющиеся положения действующих законов и других нормативных актов позволяют получить необходимые данные различным пользователям финансовой информации образовательных учреждений и организаций.
Федеральный закон “О бухгалтерском учете” (ст.16) определил, что публичность бухгалтерской (финансовой) отчетности заключается в ее опубликовании в газетах и журналах, доступных пользователям бухгалтерской (финансовой) отчетности, либо распространение среди них брошюр, буклетов, других изданий, содержащих бухгалтерскую (финансовую) отчетность, а также в ее передаче территориальным органам государственной статистики по месту регистрации организации для предоставления заинтересованным пользователям.
В этой статье данного закона предусмотрена обязанность публиковать годовую бухгалтерскую (финансовую) отчетность для акционерных обществ открытого типа, банков и других кредитных организаций, страховых организаций, бирж, инвестиционных и иных фондов, создающихся за счет частных, общественных и государственных средств (взносов).
Как видим, эта обязанность не распространяется на бюджетные учреждения. В то же время по отношению к системе образования это требование, касающееся гласности годового финансового отчета, можно применить – в части акционерных обществ открытого типа, которые стали создаваться крупными образовательными учреждениями, такими, как высшие профессиональные учебные заведения.
В отношении же гласности финансовой (бухгалтерской) отчетности бюджетных учреждений сферы образования и прежде всего образовательных учреждений целесообразно применять другие законы и нормативные акты с учетом специфики каждой группы пользователей данной отчетности.
Учитывая важность этого вопроса, приведем классификацию пользователей информации финансовой (бухгалтерской) отчетности учреждений и организаций системы образования страны. Предварительно сгруппировав их, пользователей финансовой информации можно классифицировать следующим образом. Это:
– непосредственные участники финансово-хозяйственной деятельности;
– организации и отдельные лица, представляющие и защищающие интересы экономических субъектов;
– государственные и правоохранительные органы, суд и арбитражный суд.
Рассмотрим подробнее характеристику каждой из названных групп пользователей финансовой (бухгалтерской) отчетности применительно к области образования.
Вначале следует сказать о том, что финансовая (бухгалтерская) отчетность составляется годовая, квартальная, месячная и за определенный установленный период. Наиболее полная отчетность – годовая. В ее состав включаются следующие формы: баланс исполнения сметы доходов и расходов (ф.1) со справкой о движении сумм финансирования из бюджета; баланс исполнения сметы доходов и расходов по внебюджетным источникам (ф.1-1); отчет об исполнении сметы доходов и расходов по бюджетным средствам (ф.2); отчет об исполнении сметы доходов и расходов по бюджетным средствам в иностранной валюте (ф.2-в); отчет о доходах и расходах целевого бюджетного фонда (ф.2-4); отчет об исполнении сметы доходов и расходов по внебюджетным источникам (ф.4); отчет о движении основных средств (ф.5); отчет о движении материальных запасов (ф.6); отчет о недостачах и хищениях денежных средств и материальных ценностей в бюджетных учреждениях (ф.15); справка о получении финансирования из федерального бюджета; справка об остатках средств, полученных из федерального бюджета.
В состав годовой и квартальной финансовой (бухгалтерской) отчетности включается объяснительная записка об исполнении сметы доходов и расходов.
Главные распорядители средств бюджета (Минобразование России и другие органы управления образованием) могут вводить по согласованию с Минобразованием России специализированные формы годовой и квартальной финансовой (бухгалтерской) отчетности, отражающие специфику деятельности учреждений системы образования.
Начнем рассмотрение особенностей групп пользователей финансовой информации с характеристики непосредственных участников финансово-хозяйственной деятельности.
В образовательных учреждениях к этой группе пользователей финансовой информации прежде всего относятся учредители, руководящие лица и коллегиальные органы управления, работающие, обучающиеся, их родители и другие законные представители, защищающие законные права и интересы ребенка.
Эта группа пользователей финансовой информации в первую очередь должна руководствоваться положениями Закона Российской Федерации “Об образовании” и Федерального закона “О высшем послевузовском профессиональном образовании”.
На практике не все непосредственные участники финансово-хозяйственной деятельности имеют полный доступ к финансовой информации. Но все они заинтересованы в изучении, анализе, объективных оценках и выводах в части финансовой информации образовательного учреждения.
Учредители, руководящие лица и коллегиальные органы управления образовательного учреждения заинтересованы в получении анализа всей наиболее полной финансовой информации, необходимой в целом для управления, принятия конкретных управленческих решений. Педагогический персонал, обучающиеся и их родители, работники, выполняющие работу на определенных участках в соответствии с разделением труда в образовательном учреждении, прямо заинтересованные в информации о перспективах образовательного учреждения, заработной плате, стипендиях, социальных условиях и гарантиях, компенсациях и социальных выплатах. Именно на эти жизненно важные для них вопросы участники данной группы и хотели бы получить ответ.
В эту первую группу – непосредственных участников финансово-хозяйственной деятельности – входят также подрядчики, поставщики, покупатели и клиенты. Кроме того, в эту группу входят инвесторы, меценаты, спонсоры, кредиторы – все те, кто вкладывает средства в развитие образовательного учреждения. Всех их волнует его финансовое положение, эффективное и целевое использование средств, финансовые результаты.
Другой многочисленной группой пользователей информации финансовой (бухгалтерской) отчетности являются организации и отдельные лица, защищающие интересы образовательного учреждения. Та весьма обширная группа включает в себя юристов и юридические организации; научно-исследовательские организации; профессиональные союзы; отраслевые средства массовой информации и различные общественные организации, содействующие развитию образования.
Перечисленные лица и организации сами непосредственно не заинтересованы в финансово-хозяйственной деятельности образовательного учреждения, но в силу своей специфики и в пределах компетенции представляют и защищают интересы учреждений системы образования.
Например, юристы и юридические организации, представляющие интересы образовательного учреждения в суде или при рассмотрении арбитражных дел, научно-исследовательские организации, использующие в своих научных исследованиях данные финансовой (бухгалтерской) отчетности, а также профессиональные союзы и другие общественные организации, защищающие трудовые и социальные права обучающихся и работающих в образовательном учреждении, – все они заинтересованы в достоверных данных о финансовом состоянии данного экономического субъекта, основанных на материалах его официальной финансовой (бухгалтерской) отчетности.
Особую группу пользователей информации финансовой (бухгалтерской) отчетности составляют государственные и правоохранительные органы, суд и арбитражный суд.
К государственным органам, являющимся пользователями финансовой информации образовательного учреждения относятся органы законодательной и исполнительной власти.
Финансовая (бухгалтерская) отчетность учреждений системы образования используется при рассмотрении проектов и утверждении законодательными органами соответствующих бюджетов, отчетов об их исполнении, законов, затрагивающих интересы утверждаемых бюджетов.
Заинтересованы в достоверной финансовой информации Правительство РФ и администрации субъектов Федерации, федеральные и региональные Министерства и ведомства. К ним относятся, например, федеральные Минэкономразвития, Минфин, Минналогов и сборов, Минимущества, Государственный таможенный комитет, Госкомстат, Центральный банк РФ. Аналогичное положение и в регионах страны.
Для подтверждения достоверности финансовой информации контрольным органам даются поручения законодательной и исполнительной властью о проведении соответствующих проверок. Это право используют также правоохранительные органы, суд и арбитражный суд. В каждом конкретном случае определяется объект проверки, виды и формы отчетности, контролируемый период.
Законодательством предусмотрены санкции в случаях выявления нарушений установленного порядка составления и представления отчетной информации.
Так, в Федеральном законе “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” указано, что должностные лица несут установленную законодательством РФ дисциплинарную, административную и уголовную ответственность за искажение государственной отчетности (ст. 32).
В Кодексе РФ об административных правонарушениях определено, что грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и предоставление бухгалтерской отчетности влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 до 30 МРОТ (ст. 15.11). Неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо непосредственное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 10 МРОТ (ст. 5.39).
Лица и организации, заинтересованные в прозрачности финансовой информации образовательных учреждений, могут пользоваться правом, предоставленным им законодательством, придавая при этом должное значение как самим финансово-бюджетным показателям, так и данным объяснительной записки об исполнении сметы доходов и расходов, а также материалам проверок достоверности отчетности и принятым по их результатам мерам в части внесения необходимых изменений в официальную отчетность.
В целях дальнейшего совершенствования порядка предоставления финансовой (бухгалтерской) отчетности различным группам пользователей финансовой информации образовательных учреждений и организаций полагали бы целесообразным расширить в Бюджетном кодексе РФ текст статьи 36 “Принцип гласности”, дополнив требованием обязательной открытости для общества и обязательного опубликования в открытой печати не только утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, но и утвержденных смет доходов и расходов бюджетных учреждений и отчетов об их исполнении (поскольку сметы являются важной составной частью утверждаемых соответствующих бюджетов).
Принцип гласности финансовой информации должен законодательно распространяться на весь бюджетный процесс и на всех его участников, включая учреждения системы образования.
В.А.ПРИВЕЗЕНЦЕВ,
кандидат экономических наук, заслуженный экономист РФ, член-корреспондент Международной академии информатизации