О нормотворчестве в образовании

​В Московском институте развития образования работает лаборатория управления многопрофильными образовательными организациями, одной из ключевых задач которой стала разработка локальной нормативной базы для новых образовательных организаций.

Локальные нормативные акты образовательной организации занимают низшую ступень в иерархии нормативно-правовых источников трудового права. К ним обычно относят документы общерегулятивного характера, разрабатываемые и принимаемые конкретным руководителем многопрофильной образовательной организации. Вступивший в силу с 1 сентября 2013 года Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в ст. 30 наделяет образовательные организации правом принимать локальные нормативные акты. Давайте разберемся, что из многочисленных документов, регулирующих функционирование и деятельность образовательной организации, относится к локальным нормативным актам и в чем их отличие от организационно-распорядительной документации и индивидуальных правоприменительных актов.Прежде всего хотелось бы обратиться к этимологическому значению слов «локальный» и «нормативный». Это представляется важным для понимания того, что мы формируем, из чего и что в итоге хотим получить. Толковый словарь иностранных слов дает нам такие определения: «локальный» – местный, свойственный данному месту, не выходящий за определенные пределы; «нормативный» – устанавливающий норму, соответствующий норме. Анализируя, мы делаем вывод о том, что «локальный нормативный акт» – это документ, устанавливающий правила взаимодействия в определенном месте, для ограниченного круга лиц, то есть «локальный нормативный акт образовательной организации» – документ, принятый руководителем образовательной организации единолично или с учетом мнения коллективного органа управления в пределах своей компетенции в порядке, установленном уставом образовательной организации, содержащий нормы, регулирующие образовательные отношения. Специфика локального нормативного обеспечения деятельности многопрофильных образовательных организаций (комплексов) определена организационной структурой и особенностями функционального управления такой образовательной организацией. Руководитель многопрофильной образовательной организации (МОО) реализует свои нормотворческие полномочия в рамках своей правосубъектности, устанавливаемой законами, иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями. Для повышения эффективности управления он может делегировать часть своих полномочий, в том числе право принимать локальные нормативные акты по определенным вопросам, руководителю структурного подразделения образовательной организации. В этом случае акт, принятый руководителем структурного подразделения, также может быть отнесен к локальному нормативному акту.Формируя локальную нормативную базу, руководителю многопрофильной школы следует помнить, что любой документ, входящий в эту базу, должен соответствовать двум требованиям: быть локальным, то есть принятым уполномоченным лицом или органом конкретной организации в пределах своих полномочий, быть нормативным, то есть устанавливающим какие-либо нормы.Следует отличать локальные нормативные акты от организационно-распорядительной документации и индивидуальных правоприменительных актов руководителя МОО. Все акты существенно отличаются друг от друга. Эти отличия выглядят следующим образом: локальный акт имеет характер, производный от законодательства, все локальные акты принимают в силу непосредственного указания закона, который указывает, что по такому-то вопросу должен быть принят локальный нормативный акт. В силу своего названия локальный нормативный акт характеризуется универсальностью. Под универсальностью понимается отсутствие конкретного адресата. Такой акт распространяет свое действие на весь коллектив образовательной организации или его часть. Ярким примером, демонстрирующим универсальность локального нормативного акта, служат Правила внутреннего трудового распорядка, которые обязательны для всех работников образовательной организации. Локальные нормативные акты руководителя МОО должны отличаться многократностью их использования. Это означает, что правило (норма), содержащееся в этих актах, подлежит применению каждый раз, когда фактические условия или результаты труда работников совпадают с указанными в акте. В качестве примера можно привести Положение о стимулирующих выплатах, которое применяется ежемесячно в течение всего срока своего действия. Локальные акты обеспечиваются государственным принуждением, что предполагает строгое соответствие локального нормативного акта действующему законодательству и как следствие обеспечение государством в лице судебных органов защиты прав и законных интересов работника, нарушенных на основании противоречащего закону локального нормативного акта. Локальный нормативный акт имеет волевой характер, то есть выражает волю принявшего его лица.Следует отметить, что необходимость соблюдения требований, адресованных законом к содержанию, форме и порядку принятия локальных нормативных актов, не распространяется на все другие акты, применяемые в системе делопроизводства образовательной организации.В отличие от организационно-распорядительных и правоприменительных актов руководителя образовательной организации, которые он принимает по общему правилу единолично, для принятия локального нормативного правового акта в некоторых случаях требуется учет мнения представительных органов работников. В связи с этим с позиции особенностей создания все локальные нормативные акты можно условно разделить на создаваемые работодателем: а) единолично; б) при участии представительного органа работников.В свою очередь участие представительного органа работников в локальном нормотворчестве руководителя ОО может выражаться в форме учета мнения этого органа либо в форме принятия акта по согласованию с ним. Необходимость учета мнения представительного органа работников не имеет для руководителя обязательного характера применительно ко всему локальному нормотворчеству, напротив, такая обязанность возникает для него только в конкретных случаях, указанных в ТК РФ, других законах или подзаконных нормативных правовых актах либо коллективных договорах.Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих только в должностных обязанностях руководителей образовательных организаций содержит формулировку «принимает локальные нормативные акты образовательного учреждения, содержащие нормы трудового права, в том числе по вопросам установления системы оплаты труда с учетом мнения представительного органа работников». Из этого следует, что безусловным правом принятия локальных нормативных актов обладает только руководитель многопрофильной образовательной организации. Руководитель структурного подразделения участвует в нормотворческой деятельности только в пределах полномочий, делегированных ему руководителем. Коллегиальные органы управления принимают локальные акты в пределах своей компетенции, которая определяется положением о таком коллегиальном органе. Как правило, принятые коллегиальным органом локальные акты оформляют в форме решений и они имеют рекомендательный характер, поэтому их нельзя отнести к нормативным.В условиях объединения образовательных организаций формировать локальную нормативную базу особенно сложно. Это объясняется тем, что многие акты в связи с реорганизацией прекратили свое действие, а остальные требуют изложения в новой редакции. Вступивший в силу с сентября прошлого года ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» также потребовал внесения корректив в действующие локальные нормативные акты.Одна из самых распространенных ошибок при формировании локальной нормативной базы многопрофильной образовательной организации – включение в нее федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, так как они не локальные, их принимают федеральные органы законодательной и исполнительной властей или органы законодательной и исполнительной властей субъекта, они подлежат применению на всей территории Российской Федерации или на территории субъекта, и локальных документов, не относящихся к нормативным, например таких как публичный доклад директора, отчет о самодиагностике.Достижение понимания и ясности в таких, на первый взгляд, несложных вопросах имеет очень важное значение для эффективного управления образовательной организацией, которое стало неотъемлемым условием успешного развития системы столичного образования в целом. Реалии сегодняшнего дня таковы, что руководитель образовательной организации – это юридически грамотный управленец, умеющий эффективно с точки зрения экономики распоряжаться ресурсами образовательной организации.Ирина ФИРСОВА, зав. лабораторией МИРО, кандидат юридических наукАнонсКредитный союз приглашает21 февраля 2014 года в 16.00 в зале заседаний МГО Общероссийского профсоюза образования состоится общее собрание членов-пайщиков кредитного потребительского кооператива граждан «Кредитный союз учителей».На повестке дня:1. Утверждение годового отчета за 2013 год.2. Отчет об исполнении сметы доходов и расходов и о годовой финансовой отчетности за 2013 год.3. Отчет о работе наблюдательного советаКПКГ «КСУ» в 2013 г.4. Утверждение сметы доходов и расходов на содержание кредитного кооператива на 2014 г.5. Другие вопросы.Адрес проведения собрания: Протопоповский переулок, д. 25, 2-й этаж, конференц-зал (проезд до ст. м. «Проспект Мира» (кольцевая).