Старая версия сайта
12+
Издаётся с 1924 года
В интернете с 1995 года
Топ 10

Нет права на ошибки . Главный принцип подушевого финансирования – деньги следуют за учеником

Учительская газета, №11 от 11 марта 2008. Читать номер
Автор:

Вопросам, связанным с переходом на нормативно-подушевое финансирование и новую систему оплаты труда, были посвящены семинары стажировок, которые прошли на базе ТОГИРРО с октября по декабрь 2007 года. Об опыте создания эффективного экономического механизма перехода на нормативное финансирование рассказал участникам семинаров – гостям из Якутии и Свердловской, Калининградской, Астраханской областей, а также Республики Бурятия первый заместитель директора Департамента образования и науки Тюменской области Алексей Владимирович РАЙДЕР.

Что входит в норматив?

Вопросы модернизации системы образования, поисков собственных региональных подходов и моделей проводимых преобразований сегодня актуальны для всех субъектов Российской Федерации. О нормативно-подушевом финансировании образования можно дискутировать много, но так или иначе именно нормативный принцип формирования бюджета на образование гарантирует равную доступность государственного образовательного стандарта каждому учащемуся. Другое дело, что, пытаясь подойти к нормативному финансированию, не каждый регион готов средствами собственного бюджета в полной мере обеспечить установленную норму. Одно дело – рассчитать, что стоимость обучения каждого учащегося составляет, например, 45 тысяч рублей в год. Другое дело – продекларировав переход на нормативное финансирование, найти необходимые средства в региональном бюджете.

Определение собственных региональных подходов к модернизации образовательной системы стало возможным после принятия в 2003 году поправок к федеральному законодательству о разграничении полномочий субъектов Российской Федерации в сфере образования.

C 2003 года (в связи с принятием Федерального закона №95-ФЗ о новом разграничении полномочий между уровнями федеральной, региональной и местной власти) в регулирование сферы образования внесены существенные изменения: вопросы обеспечения государственных гарантий общего образования через реализацию механизма субвенций закреплены за региональным уровнем.

Именно с 2003 года Тюменская область приступила к внедрению в системе общего образования принципа нормативного подушевого финансирования и отраслевой системы оплаты труда работников общеобразовательных учреждений.

Необходимо оговориться, что разрозненная реализация любого из этих двух направлений хоть и вероятна, но малоэффективна. В любом случае регион и сама система общего образования не располагают ресурсом времени, позволяющим, к примеру, сначала попытаться внедрить норматив, потом поотрабатывать его на практике работы каждой школы и лишь после проведенной работы над ошибками приступить к переходу на новую систему оплаты труда.

Веление времени ставит всех в рамки действия единственного правила: «Нет права на ошибки». В связи с этим непосредственной задачей региональной власти является разработка взвешенных проработанных моделей, позволяющих на внутрисистемном уровне обеспечивать минимизацию и выравнивание любых рисковых ситуаций.

Все зависит от принципиального целеполагания. Если мы хотим одномоментно взять и обеспечить школы деньгами в соответствии с размером норматива – это одно. В таком случае надо пойти к губернатору и сказать: «Давайте перестанем финансировать все остальные сферы и отдадим деньги в систему общего образования». После этого можно отрапортовать, что нормативное финансирование внедрено.

Другое дело, когда мы осознаем объективные возможности региона и пытаемся искать компромиссные варианты.

В связи с этим на первоначальном этапе в основу всех преобразований была положена необходимость изменения самого базового принципа финансирования: от «сколько затрат – столько и денег» к принципу «деньги следуют за учеником».

Реализация данной задачи нам позволяла достичь две главные на тот момент цели:

выравнивание условий осуществления образовательного процесса на территории области и обеспечение перехода от финансирования сети образовательных учреждений к финансированию непосредственно образовательной услуги.

Здесь мы как раз приходим к отраслевой системе оплаты труда, когда и планирование объема средств для образовательного учреждения, и реализация конечных выплат конкретному педагогу осуществляются с учетом качества и объема реализованной образовательной услуги.

Было принято решение о поэтапном достижении поставленных целей через использование адаптационного периода (2005-2007 гг.). Что мы относим к понятию адаптационности? Мы попытались применить модель, сочетающую в себе установление поправочных коэффициентов и гарантированное сохранение уровня финансирования системы общего образования не ниже уровня, достигнутого в предшествующем финансовом году.

Подушевой норматив в области – это минимально допустимый объем средств, необходимый для реализации государственного стандарта образования в расчете на одного учащегося. Предварительно проведенный анализ расходов на обучение по каждой школе показал, что в расчете на одного учащегося бюджеты школ, даже схожих между собой по объективным условиям осуществления образовательного процесса, очень разнятся друг от друга. Конечно, требовалось время, чтобы разобраться в фактически сложившейся ситуации и факторах, повлекших такое расхождение. В силу этого при первоначальном определении величины регионального норматива Тюменская область ориентировалась на минимальные фактически сложившиеся на тот момент расходы.

Тем самым в качестве основных расходов, обеспечивающих реализацию госстандарта общего образования, в величине норматива, учитываются расходы на оплату труда работников образовательных учреждений, расходы, непосредственно связанные с обеспечением образовательного процесса, и расходы на хозяйственные нужды.

Именно на данную группу расходов и определяется норматив финансового обеспечения стандарта общего образования.

При этом расходы на содержание зданий, коммунальные расходы, расходы по капитальному ремонту образовательных учреждений не включаются в размер норматива и обеспечиваются либо за счет других целевых ассигнований из областного бюджета, либо за счет средств местных бюджетов.

Определить такую структуру норматива нам позволили требования федерального законодательства. В силу того что сегодня условия существования каждой школы принципиально отличаются друг от друга, нет объективной необходимости включать расходы на коммунальные услуги, на подвоз, ремонт школ в обязательный норматив на реализацию государственного стандарта общего образования. Данные расходы могут осуществляться на грантовой основе, перечисляться прямым счетом по мере необходимости. При этом законодательство устанавливает, что на подобные расходы могут также устанавливаться нормативы, но уже не субъектного уровня.

А теперь – к цифрам

Изначально величина регионального норматива в расчете на одного учащегося устанавливалась раздельно по городской и сельской местности.

За величину регионального подушевого норматива был принят наименьший объем расходов в расчете на одного учащегося среди соответственно городских и сельских образовательных учреждений.

Данные величины ежегодно закрепляются в законе об областном бюджете на очередной финансовый год, кроме этого постановлением губернатора области ежегодно принимается постановление, регламентирующее особенности применения норматива финансирования в том или ином финансовом году.

При этом в соответствии с действующим законодательством величины регионального норматива, установленные областным законом, обязательны для применения как на уровне субъекта, так и на уровне муниципалитета и даже внутри общеобразовательного учреждения. Региональный норматив на общее образование является нормативом прямого действия, так как политика в отношении обеспечения государственного стандарта общего образования является полномочием региона.

Основными составляющими формулы определения норматива как для муниципального образования, так и для образовательных учреждений, являются величина регионального норматива и количество учащихся. Данную группу расходов мы называем расходами, определенными с учетом регионального подушевого норматива.

В целях реализации основного принципа, а именно необходимости сохранения объема финансирования в расчете на одного учащегося не ниже фактически сложившегося уровня предыдущего года – при формировании общего объема субвенций, выделяемых муниципальным образованиям из областного бюджета, а впоследствии и при формировании объема средств, непосредственно выделяемых конкретному образовательному учреждению, – предусмотрено установление соответствующего поправочного коэффициента.

Формула расчета коэффициента проста. Мы берем фактически сложившиеся объемы прошлого года и относим их к объемам расходов, определенных с учетом подушевого норматива финансирования. Тем самым мы получаем коэффициентную разницу, которую закладываем в поправочный коэффициент.

В составе такого коэффициента как для территории, так и для школы одновременно учитываются такие показатели специфики той или иной школы, как численность учащихся, квалификация работников, фактическая наполняемость классов, деление классов на подгруппы, наличие классов компенсирующего обучения и т.п.

Допустим, из группы сельских школ фактический объем расходов с учетом соотнесения его на количество учащихся составляет в одной школе 10800, в другой – 9400, в третьей – 10900. Соответственно 9400 как сумма наименьших расходов по сельским школам определяется как величина регионального подушевого норматива для школ сельской местности.

Потом мы переходим к соответствующим муниципальным образованиям. С учетом фактического количества учащихся в каждом муниципальном образовании определяется объем расходов по нормативно-подушевому принципу (9400 умножаем на численность учащихся). Далее фактически достигнутые расходы муниципалитета в предыдущем году соотносятся с расходами, определенными по нормативному принципу. В результате мы получаем поправочный коэффициент.

Применяя его к расходам, определенным по нормативному принципу, мы получаем объем субвенции. Он не сильно отличается от фактически достигнутых расходов. Но у нас и было целью сохранить данные расходы. Что впоследствии? Отталкиваясь от фактического уровня финансирования предыдущего года, мы гарантируем каждой территории и каждому образовательному учреждению, что средства останутся в их распоряжении.

Мы отказываемся от системы множественных поправочных коэффициентов. Практика учета на первоначальном этапе статуса гимназии, лицея или малокомплектной школы нецелесообразна ввиду того, что прежде следует разобраться с объективностью объема бюджетных средств, фактически сложившегося по той или иной школе. В противном случае мы обрекаем себя на дополнительные, не всегда обоснованные расходы, при этом возвращаем директоров в систему субъективизма при определении объема расходов на следующий финансовый год. В связи с этим более целесообразным шагом в течение адаптационного периода, на наш взгляд, является применение единого поправочного коэффициента.

Механизм нормативного подушевого финансирования позволяет учитывать особенности экономики каждой школы. Школа, имеющая неоптимальные условия организации учебного процесса, завышенные расходы на одного учащегося и соответственно высокий поправочный коэффициент, имеет возможность за счет грамотной внутренней оптимизации добиваться увеличения стоимости ученико-часа и роста заработной платы.

В то же время школа, имеющая близкие к оптимальным условия организации учебного процесса, расходы на одного учащегося и соответственно низкий поправочный коэффициент, такой возможности лишена.

Выравнивание бюджетной обеспеченности в подобных ситуациях происходит за счет корректировки поправочных коэффициентов при увеличении норматива на очередной финансовый год.

При этом школа, объективно нуждающаяся в дополнительном бюджетном финансировании, получает дополнительные средства в пределах увеличения норматива. Школе, имеющей возможность использования «внутренних резервов», сохраняется фактический объем финансирования в расчете на одного учащегося при соответствующем снижении поправочного коэффициента.

Таким образом, если коротко резюмировать изложенную выше суть модели нормативного финансирования, в качестве основных преимуществ применительно к условиям адаптационности самого перехода можно выделить следующее:

1. Определение размера норматива от фактического уровня финансирования предыдущего года позволяет уже при его первоначальном установлении учесть сложившуюся структуру расходов на общее образование в каждом учреждении отдельно, с учетом именно его специфики функционирования, тем самым гарантируя сохранение статуса учреждения и сложившейся доли фонда оплаты труда.

2. Использование в качестве регионального норматива расходов по самой низкозатратной школе позволяет, при ограниченности возможностей регионального бюджета, исключить необоснованное увеличение финансирования школ, в которых норматив, с учетом сложившейся неоптимальности структуры расходов (преимущественно текущего характера), может оказаться выше объективно сложившегося уровня.

3. Отказ от применения системы множественных поправочных коэффициентов, индивидуально учитывающих виды учреждений, их комплектность, уровень реализуемых программ общего образования, наличие коррекционного образования, позволяет предупредить формирование у муниципальных образований и руководителей учреждений ложной мотивации в необоснованном переводе учреждений в другой статус либо в необоснованном расширении уровней реализуемых программ.

4. Возможность направления высвобождаемых на региональном и муниципальном уровне финансовых средств на увеличение размера регионального норматива в конечном итоге позволяет выравнивать уровень бюджетной обеспеченности предоставляемой образовательной услуги и сгладить уровень различий между муниципалитетами.

И немного об окладах

Таким образом, изложенный подход к формированию нормативов финансирования позволяет уже в течение переходного периода установить новый базовый принцип финансирования, когда денежные средства «следуют за учеником», при этом недопустить снижения фактически сложившихся расходов как для отдельных муниципальных образований, так и для отдельных образовательных учреждений, а по ряду образовательных учреждений и увеличить соответствующие расходы.

Кроме того, данная модель нормативного финансирования позволяет снять или предупредить существенную часть рисков и проблем, возникающих при одномоментном переходе на норматив.

Кроме того, необходимо отметить, что именно реализация механизма нормативного финансирования отрасли образования Тюменской области выступила в качестве необходимого организационно-экономического механизма по оптимизации условий осуществления образовательного процесса и обусловила внедрение отраслевой системы оплаты труда в общеобразовательных учреждениях.

Внедряя норматив и отраслевую систему оплаты труда, мы позволили централизовать до 5% средств в специально сформированный при учредителе (то есть при органе управления образованием муниципалитета) фонд централизации и стимулирования для социальной поддержки работников.

Остальные средства согласно размеру регионального норматива мы направили в образовательные учреждения. В образовательном учреждении средства, приходящие на формирование фонда оплаты труда учреждения, делятся на базовую и стимулирующую части: соответственно 70 и 30 процентов. При этом базовая часть фонда оплаты труда педагогов состоит из общей и специальной частей.

Должностной оклад учителя формируется как из общей, так и из специальной части. В пределах общей части фонда оплаты труда учителей формируется стоимость ученико-часа, и уже с ее применением (умножая на количество обучающихся по предмету, количество часов по предмету по учебному плану в месяц в каждом классе) определяется основная часть должностного оклада учителя. Ключевыми составляющими должностного оклада педагога из специальной части фонда оплаты труда являются повышающий коэффициент за сложность и приоритетность предмета и коэффициент, учитывающий категорию учителя.

Кроме повышающих коэффициентов, за счет средств специальной части фонда оплаты труда (за рамками должностного оклада) формируются выплаты компенсационного характера (за заведование кабинетом, за классное руководство, за методработу внутри школы). Данные выплаты обеспечивают компенсацию труда педагога, не предусмотренного обязанностями по его основной должности и возлагаемого на учителя дополнительно.

Кроме этого остается еще тридцатипроцентный фонд премирования и стимулирования за конечный результат работы, который распределяется управляющим советом школы на основании локальных нормативных актов. Премирование осуществляется по следующим основным критериям: качество обученности, сохранение здоровья, воспитанность учащихся.

Теперь об оплате труда руководителей в рамках ОСОТ. Должностной оклад руководителя напрямую зависит от среднего должностного оклада педагогов, непосредственно осуществляющих учебный процесс в школе с учетом дополнительного коэффициента, соответствующего группе оплаты труда того или иного руководителя. Прямая увязка оклада директора с должностным окладом учителя объясняется тем, что в должностном окладе учителя предусмотрены составляющие, которые находятся в непосредственной сфере управления директором (стоимость ученико-часа, зависящая от количества часов по учебному плану и количества учащихся, в котором заинтересован директор в рамках нормативного финансирования, количество педагогов с категориями, обеспечивающих более высокое качество предоставляемой услуги, и пр.). Компенсационные выплаты педработнику не влияют на должностной оклад директора школы. Тем самым выстраивается четкая мотивированная зависимость директора от преобразований внутри образовательного учреждения.

Вторая часть оплаты труда директора – это средства централизованного фонда учредителя, направляемые на его стимулирование и поощрение результатов работы. Премирование производится органом управления образованием муниципалитета.

Новая система оплаты труда создает неоспоримые преимущества для управления как образовательным учреждением, так и системой образования в целом.

Одним из них является вовлечение в процесс управления финансово-хозяйственной деятельностью образовательного учреждения трудового коллектива и родительской общественности.

Кроме того, новая методика позволила органам местного самоуправления для дополнительного стимулирования руководителей использовать средства централизованного фонда.

Данное обстоятельство позволяет уже и муниципальным органам управления образованием также участвовать в повышении эффективности и продуктивности учебного процесса и содействовать внедрению новых рациональных подходов в управлении образованием.

Итак, здесь мы получаем два взаимоувязанных процесса: мотивировка педагога в конечном результате его труда, заинтересованность директора в росте оплаты труда учителей. При всей свободе здесь прослеживается четкая увязка всех звеньев. Весь этот процесс завязан на управляющие советы – органы государственно-общественного управления.


Читайте также
Комментарии


Выбор дня UG.RU
Профессионалам - профессиональную рассылку!

Подпишитесь, чтобы получать актуальные новости и специальные предложения от «Учительской газеты», не выходя из почтового ящика

Мы никому не передадим Вашу личную информацию
alt
?Задать вопрос по сайту