Коммунальные тяжбы: педагоги начинают и выигрывают (часть 1)

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Г.В. Манохиной, судей Т.И. Ерёменко и A.M. Маслова

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Республики Карелия о признании недействующей части третьей статьи 6 Закона Республики Карелия «Об образовании» по кассационному представлению прокурора Республики Карелия на решение Верховного суда Республики Карелия от 7 июля 2005 года, которым постановлено: в удовлетворении заявления прокурора Республики Карелия о признании ч.3 ст.6 Закона Республики Карелия «Об образовании» от 29 апреля 2005 года № 874-ЗРК не действующей и не подлежащей применению в части, в которой ограничивает право педагогических работников образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением пределами социальной нормы площади жилья, отказать.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.И. Ерёменко, объяснения представителей главы Республики Карелия по доверенности М.В. Даниловой и Н.С. Карповой, возражавших против удовлетворения кассационного представления, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Е.Л. Воскобойниковой, полагавшей представление подлежащим удовлетворению, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Республики Карелия обратился в суд с заявлением о признании недействующей в части статьи 6 ч.3 Закона Республики Карелия «Об образовании» в связи с тем, что данная норма противоречит абзацу 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании» в той части, в которой ограничивает право педагогических работников образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением пределами социальной нормы площади жилья.

Кроме того, оспариваемая норма, по мнению прокурора, противоречит преамбуле и статье 153 ФЗ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, поскольку она направлена на снижение материального благосостояния указанной категории граждан при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации и вводит правовые механизмы, понижающие ранее достигнутый уровень их социальной защиты.

В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования.

Представитель Законодательного собрания Республики Карелия – Смирнова Н.А., с заявленными требованиями не согласилась и пояснила, что вопросы образования и социальной защиты в соответствии со ст.72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Федеральным законом от 6.10.1999 г. № 184 – ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», Федеральными Законами от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ и от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ урегулированы вопросы определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и принципы их финансового осуществления, установлены организационные и экономические принципы организации местного самоуправления РФ п.2 ст.26.3 Федерального Закона № 184-ФЗ содержит исчерпывающий (закрытый) перечень вопросов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, установленных ст.72 Конституции РФ, решение которых относится к полномочиям органов государственной власти субъектов, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов РФ. В указанном перечне отсутствует полномочие по решению вопросов по социальной поддержке специалистов, работающих и проживающих за пределами городов, т.е. у органов государственной власти субъектов РФ отсутствует установленная федеральным законодательством обязанность по самостоятельному осуществлению за счет средств бюджета субъекта РФ мер социальной поддержки данной категории граждан. Согласно абзацу 2 п.6 ст.85 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъекта РФ имеют право, а не обязанность устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта РФ федеральными законами, законами субъекта РФ, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта РФ.

Учитывая, что установление мер социальной поддержки педагогических работников не отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти и не исключено из компетенции органов государственной власти субъектов РФ, Республика Карелия была вправе установить и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов по установлению мер социальной поддержки педагогическим работникам, проживающим и работающим за пределами городов, при наличии и в пределах имеющихся бюджетных средств, что и было сделано ч.3 ст.5 Закона РК «Об образовании». Учитывая дефицит бюджета РК, законодатель предусмотрел предоставление указанных мер социальной поддержки в пределах социальной нормы площади жилья.

Преамбула закона есть вводная и вступительная часть законодательного или иного правового акта, в которой излагаются принципиальные положения, побудительные мотивы, цели издания соответствующего акта. Преамбула содержит «нормы-принципы» и «нормы-цели», которые не обладают непосредственной юридической силой.

Представитель Главы Республики Карелия Данилова М.В. с заявленными требованиями не согласна и пояснила, что Закон РФ «Об образовании» определяет компетенцию РФ и ее субъектов в области образования (ст.ст.28,29). Осуществление мер социальной поддержки педагогических работников к компетенции субъектов РФ не отнесено. При этом в соответствии с п.1 ст.30 указанного Закона установленная ст.ст.28,29 Закона компетенция в области образования федеральных органов государственной власти, федеральных органов управления образованием и органов государственной власти субъектов РФ является исчерпывающей и не может быть изменена иначе как федеральным законом. Обеспечение мер социальной поддержки, перечисленных в абзаце 3 п.5 ст.55 Закона РФ «Об образовании», не отнесено к расходным обязательствам субъекта РФ. Учитывая, что источник финансирования мер социальной поддержки педагогических работников федеральным законодательством не определен, что в условиях разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти влечет за собой невозможность практического применения ст.55 ФЗ «Об образовании», законодатель РК установил дополнительные меры социальной поддержки педагогических работников в сельской местности.

По делу постановлено указанное выше решение.

Прокурор Республики Карелия подал кассационное представление, в которой просит решение отменить и принять новое, которым удовлетворить его требования в полном объеме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение подлежащим отмене.

Абзац 3 пункта 5 ст.55 Закона РФ «Об образовании» предусматривает, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством РФ, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Часть третья статьи 6 Закона Республики Карелия от 29.04.05 г. № 874-ЗРК предусматривает, что педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений, работающим и проживающим за пределами городов, предоставляются меры социальной поддержки по оплате жилой площади с отоплением и освещением в пределах социальной нормы площади жилья (с учетом проживающих совместно с педагогическим работником несовершеннолетних детей, совершеннолетних детей в возрасте до 23 лет, обучающихся по очной форме в образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, а также нетрудоспособных членов семьи педагогического работника, находящихся на его полном содержании или получающих от него помощь, которая является для них постоянным и основным источником к существованию), регионального стандарта оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Разрешая заявленное требование, суд исходил из того, что Республика Карелия является дотационной, ст. 47 Федерального закона от 23.12.2004 г. № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 г» не предусмотрено выделение субъектам Российской Федерации субвенций из федерального бюджета на реализацию Закона РФ «Об образовании» и предоставление мер социальной поддержки педагогическим работникам, работающим и проживающим за пределами городов, по оплате жилой площади с отоплением и освещением в пределах социальной нормы площади жилья в соответствии с ч.3 ст.6 Закона Республики Карелия «Об образовании» принято в пределах имеющихся в бюджете республики средств и ч.3 ст.6 Закона Республики Карелия в части, в которой ограничивает право педагогических работников образовательных учреждений в сельской местности на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением пределами социальной нормы площади жилья, не противоречит абзацу 3 пункта 5 ст.55 Закона РФ «Об образовании».

Однако с таким выводом согласиться нельзя.

В соответствии со ст.8 Федерального закона от 29.12.2004г.№189-ФЗ «О введении в действие Жилищного Кодекса РФ» до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные акты в части замены порядка предоставления в соответствии со ст. 160 Жилищного кодекса РФ компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами, а ст. 59 Жилищного кодекса РСФСР предусматривала, что для перечисленных категорий работников льготы по обеспечению бесплатного освещения и отопления предоставляются без каких-либо ограничений и норм. По нормам может предоставляться только жилое помещение.

В связи с изложенным нельзя согласиться с выводами суда о том, что оспариваемое положение соответствует требованиям федерального законодательства.

В силу ст. 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» педагогические работники образовательных учреждений пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, при этом размер общей площади жилья на федеральном уровне не ограничен, в связи с чем, данная категория граждан освобождена от оплаты за отопление и освещение независимо от размера занимаемого жилого помещения и нормативов потребления.

Наделение законом субъектов Российской Федерации правом на установление порядка и условий предоставления мер социальной поддержки данной категории граждан направлено на формирование механизма формирования межбюджетных отношений и не регулирует правоотношения по предоставлению льгот для работников образования и пенсионеров.

С учетом изложенного Судебная коллегия по гражданским делам полагает необходимым отменить обжалуемое решение Верховного Суда Республики Карелия в части отказа в признании недействующими и противоречащими положениям федерального законодательства ч.3 ст.6 Закона Республики Карелия «Об образовании» в части, в которой ограничивает педагогических работников образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением пределами социальной нормы площади жилья в связи с неправильным применением судом норм материального права.

Судебная коллегия полагает возможным принять в этой части новое решение об удовлетворении заявленных требований, поскольку по делу не требуется установления новых обстоятельств, имеющих значение для дела. Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Верховного суда Республики Карелия от 7 июля 2005 года отменить.

Принять новое решение, которым заявление прокурора Республики Карелия удовлетворить. Признать ч.3 ст.6 закона Республики Карелия «Об образовании» не действующей и не подлежащей применению в части, в которой ограничивает педагогических работников образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением пределами социальной нормы площади жилья со дня вступления решения в законную силу.