Ирина АБАНКИНА, директор Института развития образования НИУ ВШЭ: “С 2014 года в России наблюдается снижение реальных расходов на образование”

– Ирина Всеволодовна, сейчас один за одним начнут появляться рейтинги, топы, экспертные комментарии – профессиональное сообщество будет пытаться подвести итоги всего случившегося в образовании в 2018 году… Ваш институт провел собственное исследование. Чем оно отличается от всего того, что будет предложено нам к размышлению?

– С удовольствием расскажу. Но сначала очертим рамки. В связи с 204‑м указом Президента России приняты национальные проекты, которые состоят из совокупности федеральных проектов. Я хочу здесь подчеркнуть: это именно федеральные проекты, финансироваться они тоже будут в значительной степени за счет федерального бюджета. Это будет проектное финансирование, отдельное от текущих, даже инвестиционных расходов. Это как бы новый канал финансирования, который нацелен на поддержку системы и действующих программ развития образования. Он идет в дополнение ко всем уже существующим. Это связано с тем, что национальные проекты ориентированы в большей степени на людей в образовании – школьников, студентов, педагогов, управленцев, даже родителей. В проектах предложены, конечно, и системные решения… Но главное, что та самая цель достижения конкурентоспособного образования, которая была поставлена президентом, будет осуществляться благодаря и текущему финансированию, и инвестициям, и этим проектам. Это тот самый объединенный ресурс, интеграция ресурсов, которая позволит сдвинуться…- Очень большие надежды возлагаются на эти проекты, и сами проекты выглядят, без сомнения, позитивно. Значит, к концу года российская система образования подходит в приподнятом настроении?- Не совсем… Вот здесь как раз имеет смысл обратиться к тому, что мы, и в частности аналитик Института развития образования Высшей школы экономики Иван Кравченко, аккуратно подсчитали в нашем исследовании. Понимаете, когда мы пытаемся проанализировать, что за все эти годы происходило с текущим финансированием системы образования, то мы видим, что буквально начиная с 2014 года (если мы попытаемся учесть и инфляцию, которая была очень высока, и демографический рост – дошкольников стало больше, были взяты обязательства по повышению охвата и доступности дошкольного образования начиная с 3 лет, и сегодня эти дети уже пришли в школы) идет снижение удельных расходов на образование, если мы считаем в ценах 2011 года. На старте исполнения майских указов, в 2012‑2013 годах, был заметный подъем реальных расходов в расчете на одного учащегося по дошкольному и общему образованию, а начиная с 2014 года уже пошло снижение (см. диаграмму 1). Нам бы, конечно, с Иваном Александровичем не хотелось совсем пугать педагогов и управленцев цифрами, которые мы увидели, но здесь мы ручаемся полностью: даже в 2018 году – по оценкам исполнения – и в 2019 году – по планам – перелома этой тенденции нет. Конечно, если мы будем смотреть на цифры в совокупности с нацпроектами, будет немного по-другому, общий объем направляемых в сферу образования средств увеличивается. Но если мы смотрим на консолидированный бюджет и не учитываем те средства, которые идут на реализацию национальных проектов, а рассматриваем только текущее финансирование, то улучшений нет.- Неужели нет ни одного региона, который бы, скажем так, шел против течения?- Мы просчитали все субъекты Российской Федерации – ни одного. Нет регионов, которые за этот пятилетний период могли бы наращивать расходы на образование в реальном выражении с учетом демографического роста. Те, кто достиг успехов в условиях жестких бюджетных ограничений, достигал этого за счет оптимизации внутренних ресурсов и грамотных управленческих решений. Даже в таких богатых регионах, как, допустим Ханты-Мансийский автономный округ: там очень молодое население, там демографический рост, увеличение численности детей всех возрастов, поэтому с учетом инфляции и обязательств по оплате труда, которая обязана следовать за средней по региону, весь рост и здесь был нивелирован усилиями по выполнению этих обязательств… Нет субъектов, которые не чувствовали бы на себе жесткого давления бюджетных ограничений. Да, есть регионы, где административная воля и правильные решения глав смогли затормозить падение, но говорить о том, что там есть выход на масштабируемые на другие регионы управленческие решения задач по повышению качества образования, не приходится.В целом мы находимся в ситуации очень жестких бюджетных ограничений. Если в 2012‑2013 годах все средства в основном шли на повышение оплаты труда педагогов, то сегодня основное направление этих средств – на латание дыр. Система вынуждена изыскивать ресурсы, чтобы поддерживать сложившиеся структуры, все то, что хоть как-то обеспечивает функционирование образовательных организаций. Там, где можно было что-то оптимизировать, увы, я бы сказала, произошла достаточно болезненная оптимизация. Сократили очень много работников, которые сопровождали образовательный процесс. Я имею в виду и педагогов допобразования, и социальных педагогов, библиотекарей, наконец, педагогов-психологов. Конечно, в таких условиях ни о какой современной психологической службе в школе, логопедических и дефектологических службах не может быть и речи. Мы, конечно же, как утверждается, переходим на принципы инклюзивного образования, но ничего этого ни в школах, ни в детских садах массово, конечно, нет. Даже с медицинским обеспечением образования возникает много проблем.- Платные образовательные услуги что-то дают?- Средства от приносящей доход дополнительной образовательной деятельности тоже идут на латание дыр, и дополнительных доходов на развитие и повышение качества не становится больше. Родители несколько лет назад определили для себя суммы, которые они готовы тратить на дополнительное образование детей, и они по тем же самым причинам, основная из которых – инфляция, не меняются. Правда, раньше они могли позволить своему ребенку посещать три-четыре программы на эти средства, а теперь это одна, максимум две…Более того, как показывает наше исследование, та часть средств, которая должна доводиться по муниципальным заданиям (см. диаграммы 2 и 3), тоже сокращается. А ведь подразумевалось, что эти бюджетные ассигнования одной строчкой без сучка без задоринки должны были бы доводиться до школ и детских садов. Начиная с 2016 года Минобрнауки России ежегодно вело расчет минимальной стоимости каждой образовательной программы. Но в итоге по всей цепочке до школ и детских садов, как мы подсчитали, доводилось в ряде случаев меньше минимального.Муниципалитеты находятся в крайне стесненных обстоятельствах. Но они ориентируются на достижение внешних показателей, постоянно задействуя ручное управление и перебрасывая ресурсы не для того, чтобы что-то обеспечить нуждающимся школам, а чтобы без последствий отчитаться по средним показателям. А школы так и остались зависимы от решений муниципалитета. Фактически сегодня школы и детские сады не могут в полной мере распоряжаться ресурсами так, чтобы осуществлять закупки, которые нужны именно им, чтобы продвигать разработку программ, которые работают на достижение целей их учеников. Потенциал самостоятельности, который складывается из академической автономии, сопровождаемой экономической самостоятельностью, сегодня в среднем образовании используется крайне ограниченно – школы и детские сады остались зависимы от административных решений сверху. До них в полном объеме средства по нормативу не доводятся.- Ирина Всеволодовна, по-моему, ситуация выглядит крайне тревожной.- Да, да… И мы не можем сказать, что есть регионы, где достаточное ресурсное обеспечение, где был бы положительный опыт решения проблем, на которые можно было бы равняться… Несмотря на разработанные требования, в которых указано, сколько средств и на что должно быть направлено, по сравнению с этим того, что есть в реальности, все меньше и меньше… И этих ресурсов уже, очевидно, не хватает даже не то что на развитие, но и на поддержание. Вообще на муниципалитеты сегодня реально возложено гораздо больше обязательств, чем это определяется Законом «Об образовании в РФ». И тем, что по факту финансировалось в последние пять лет.- Значит, не зря педагоги жалуются, что все плохо? «Учительской газете», кстати, а мы ведем ежемесячный опрос регионов по ситуации с зарплатами, порой не верят, обвиняют в том, что мы говорим об одном негативе, а цифры вообще берем с потолка…- Нельзя не верить. Жалобы педагогов абсолютно оправданны. Идут сокращения, функционал перераспределяется на оставшихся работников, а здесь и работа по психологической поддержке учащихся, и работа как с одаренными, так и с неуспевающими детьми, работа по преодолению негативных сценариев развития ребенка, расширение внеурочной деятельности… Все это ложится сегодня на учителя как дополнительная нагрузка при той же заработной плате. Интенсификация труда колоссальная.К сожалению, вслед за демографическим ростом было сделано недостаточно вливаний педагогических кадров в систему. Да, большинство школ сегодня удовлетворяют требованиям по соотношению «учитель – ученик»: в 2018 году у нас на одного педагога приходится 12,6 школьника. Но, конечно, это все делается в ущерб качеству. Много регионов с очень дисперсной системой расселения, и, хоть и говорится, что сельские школы должны быть не хуже городских и финансироваться не в зависимости от численности учащихся, а по затратам, большинство регионов понимают, что, если начать в первую очередь финансировать малокомплектные школы по их потребностям, то городские образовательные комплексы окажутся в проигрыше.Да, оппоненты легко могут сказать, что все на самом деле благополучно и рост расходов на образование налицо. Но это рост в номинальном выражении. Рост сейчас на самом деле везде: выросло число дошкольников, а теперь и школьников, растут коммунальные тарифы, растет инфляция, поэтому реального роста расходов на образование нет. Благополучными в реальном выражении можно считать 2012‑2013 годы – первые годы исполнения майских указов президента. Если после этого какие-то регионы умудрились достичь результатов, то это они делали в условиях очень жестких бюджетных ограничений, оптимизации, сокращений.Для Института развития образования Высшей школы экономики основной драматизм ситуации состоит в том, что мы не видим простого выхода из ситуации. Все, что планируется на будущее, пока сохраняет ту же жесткость бюджетных ограничений.- Что же все-таки делать?- Можно начать с поправок в Закон «Об образовании в РФ». Я люблю повторять, что он принимался как дитя войны, а не как дитя любви, поэтому каждый впихивал туда все что можно, и в итоге его принимали лишь бы принять и  чтобы он наконец вступил в действие. Мы живем по нему уже пять лет, и, наверное, настало то время, чтобы все-таки на основе правоприменительной практики, реального сопоставления с ресурсным обеспечением внести какие-то изменения, которые бы соответствовали практике правоприменения и защиты прав граждан на образование и воспитание, права педагога на достойную зарплату. И не только.В том числе это касается и того, какими именами мы называем некоторые вещи. Мы, например, говорим в 273‑м законе о детях с ограниченными возможностями здоровья, но ведь мы не сфера здравоохранения, для нас это дети с особыми образовательными потребностями. Так это и надо прописать.Кстати, именно на их примере хорошо видна вся абсурдность такой вынужденной, конечно, централизации закупок. Сегодня из-за этого дети, у которых особый пищевой режим, питаются вместе со всеми, что называется, из общего котла. Ни с собой нельзя принести, ни в школе есть невозможно… Как же тяжело детям с лактазной недостаточностью! Утром на завтрак в детском саду и школе – каша на молоке, на обед – суп со сметаной и что-то тушенное в сливочном соусе, а на полдник – сырники.- А если родителям попробовать просто по-человечески договориться с директором, со школьной столовой?- К сожалению, это невозможно. Как и директору – заранее сформировать индивидуализированный заказ на питание с учетом пожеланий родителей, потому что все, как мы уже с вами обсудили, закупается централизованно. А выигрывают крупнейшие компании, которые не хотят быть гибкими и идти навстречу особенностям меню каждой школы. Для них выгоднее массовость и стандартизация. Эти экономические решения идут в ущерб всему, что касается учета индивидуальных потребностей детей и сохранения их здоровья, развития их индивидуальных способностей и предоставления им индивидуальных образовательных траекторий. Да, мы сделали много шагов к инклюзии, но сейчас мы видим, что редко где это сделано в полном соответствии с требованиями ресурсного обеспечения, где-то даже и педагогу за это ничего не выплачивается. Хорошо, если это происходит за счет компенсационных выплат. Есть, конечно, регионы, где сумели так или иначе за счет специальных ресурсов подготовить среду образовательной организации, сделав ее доступной.- Ирина Всеволодовна, как же тогда настраиваться на место в Топ-10 образовательных систем мира? Похоже, что пока надо наводить порядок на месте?

– Да, сначала нужно движение к гуманизации образования у нас, причем начинать надо в сфере законодательной, институциональной, потому что, когда мы говорим о том, что мы хотим быть в этой десятке, мне очень хочется подчеркнуть: все те страны, которые демонстрируют высокие результаты,  – это страны с образованием для каждого, даже не для всех, а для каждого. И этот каждый очень разный, и они институционально это показывают. Та же Ирландия декларирует, что у них 46% детей, которые имеют особые образовательные потребности, а в Греции таких детей всего 15%. Но это не потому что в Ирландии такие больные дети, а потому что так в Ирландии институционально организована система: они понимают необходимость тщательной диагностики особенностей в развитии каждого ребенка, понимают, что образование должно быть подстроено под ребенка, и, если образование помогает развиваться каждому, страна достигает очень больших успехов. Но для выстраивания таких индивидуальных траекторий требуется ресурсное обеспечение, это невозможно сделать на одном энтузиазме. Несомненно, принятые национальные проекты будут способствовать решению этих задач, но необходимо иметь и текущее финансирование, которое позволяет в стандартном режиме реализовать эти задачи в каждой школе, в каждом детском саду. Кроме того, для особых детей должны быть не только упрощенные, но и углубленные программы, потому что многие из них очень талантливые в отдельных предметах. Сейчас у нас адаптированные программы, но там нет никакого углубления, наоборот, там тотальное облегчение. Но это не ответ на запросы таких детей, это еще одна попытка массово и стандартизированно решить крайне индивидуализированную задачу. Ведь не случайно национальные проекты нацелены на успех каждого, на создание условий для будущего развития. Основой для этого должен стать пересмотр ресурсного обеспечения системы образования. Необходимо переломить тенденцию снижения реальных расходов на образование, а не скрываться за благополучием номинальных цифр.