Души прекрасные порывы. Возможно ли «образование на результат» в нынешней организационно-правовой форме школы?

О происхождении и понятии компетентностного подхода в образовании немало спорят, однако одно ясно – главным импульсом и мотивом его возникновения была установка, ориентация образования на результат.

Я хочу обратить внимание на то обстоятельство, что призыв к переориентации школы на компетентностный подход окажется нереализуемым, если школа будет продолжать финансироваться по сегодняшней модели и будет продолжать функционировать в своей сегодняшней организационно-правовой форме (учреждение).

Евгений Ясин, констатирует: «В бюджетной сфере практически в нетронутом виде сохраняются остатки прежней системы, что связано со следующими факторами:

– идея стимулирования результативности в образовании, здравоохранении, культуре и т.п. была практически неизвестна в стране, где десятилетиями господствовала догма о непроизводственной сфере и само существование экономических результатов деятельности в таких отраслях отрицалось по идеологическим соображениям;

– развитие этих отраслей рассматривалось преимущественно в контексте социальной политики, т.е. как обеспечение доступа к неким ресурсам (например, к школьной парте или к больничной койке), а не как производственные процессы, протекающие с той или иной эффективностью;

– господствовала и всячески укреплялась иллюзия, будто неравенство доходов совместимо с полным равенством в потреблении услуг бюджетной сферы.

Права населения на пользование услугами были и остаются определены по преимуществу в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое количественное и качественное определение количества и качества услуг как специфического вида продукции, а не затрат».

Помощники ума

В 1920 году Людвиг Мизес сформулировал следующую основополагающую идею: чтобы принимать рациональные экономические и управленческие решения, направленные на рост эффективности (то есть на достижение наилучших результатов при наименьших затратах), необходимо знать цены. Цены являются «помощниками ума». Единственной же системой, в которой возникают цены, является рынок. «Где нет никакого рынка, нет никакой системы цен».

Следовательно, невозможно установить успешное централизованное планирование, сколь-либо сравнимое по эффективности с рыночным механизмом экономической координации.

Содержание, качество и стоимость наших образовательных услуг регулируются не взаимодействием потребителей и производителей услуг, а неким третьим субъектом – государством.

Но «информационная энтропийность» в этом случае слишком велика. Формально все школы приравнены по каким-то абстрактным обобщенным показателям – все они реализуют некий единый стандарт и получают на это некий норматив. Но всем известно, что одна школа хорошая, а другая – плохая. Более того, в одной и той же школе Марья Ивановна учит во 2-м «А» Вовочку хорошо, а Марья Петровна в 3-м «Б» учит Верочку хуже. Родителям Вовочки и Верочки это очевидно, а вот как узнать об этом государству? Срезами знаний? Но ведь до каждого Вовочки и до каждой Верочки не дотянешься (их 20 миллионов), да и для них – Вовочек, Верочек и их родителей – эти «срезы» суть вещь десятистепенная. Им важно, чтобы детям в школе было хорошо жить и интересно учиться, а как это померить?

Не заплатил и пятака

Такой ситуации присуща одна важная черта. А именно между качеством работы школы и ее экономическим состоянием практически отсутствует какая-либо связь.

И наоборот. Но изгнанная за дверь экономика школьного образования мстит за себя. В эпоху всеобщей экономизации жизни отсутствие всяких механизмов экономического стимулирования качества – вещь серьезная. Потому что тогда качество падает. А затраты растут. Эффекта – никакого.

Ирина Абанкина (Высшая школа экономики) совсем недавно провела макроэкономическое рассмотрение образовательных расходов территориальных бюджетов, одним из итогов которого оказалось следующее простое и глубокое наблюдение: «Темпы роста бюджетных расходов на общее образование поражают воображение. По отчетным данным об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Федерации в 2002 году на образование было истрачено 326 млрд. руб., увеличив расходы по сравнению с 2001 годом на 42%. По сравнению с 1999 годом расходы выросли в рублевом исчислении в 2,5 раза – при том, что курс доллара вырос в 1,5 раза. Как бы мы ни считали, но рост расходов территориальных бюджетов на образование в реальном выражении был гораздо больше, чем пресловутые 10%, которые предусматривались материалами Госсовета.

И что же? Заметных скачков в качестве образования не видно; стоны детей и родителей ничуть не тише, а громче; учителя как недополучали мизерную зарплату, так и недополучают и бастуют, как прежде, школьная «коммуналка» в долгах, как в шелках. Что же получается – численность школьников сокращается и будет сокращаться еще более высокими темпами (демографические прогнозы аж до 2060 года), удовлетворенность общества школьным образованием никак не повышается, а расходы растут и растут. Следовательно, причина недостаточной эффективности школьного образования лежит не в низком уровне финансирования, а в самой школе, в ее функциональной и структурной организации».

Если бы решение вопроса, будут или нет моих дочерей год от года насиловать формулами галогенирования ароматических углеводородов, зависело от того, что мне надо было заплатить 10 рублей, то я бы не заплатил и пятака. И тогда была бы надежда, что это зомбирование и насилие будут экономически приостановлены. Но пока мнение школьников и родителей никого не волнует. И есть иллюзия, что все решится мнением министра.

Качество и еще раз качество

Что же делать для роста качества? Непонятно. Резко усилить контроль над учителями? Не работает. При дальнейшем нарастании бессмысленных проверок и инспекций нормальные люди вообще из школы уйдут; останутся только те, кто больше вообще нигде не нужен. Не самый лучший расклад для детей. Принудительный труд, как показывает история, неэффективен.

И вот стратегия реформирования образования, одобренная Правительством России, говорит: да, с одной стороны, государство должно увеличить долю бюджетных расходов на образование. Но, с другой стороны, оно должно сформировать в сфере образования такие механизмы, которые сами бы естественным образом экономически стимулировали качественно работающие образовательные организации.

Владимир Путин 1 февраля на встрече с французскими бизнесменами сказал: «Что касается социальной системы, есть несколько вариантов решения этой проблемы. Первый и самый главный, – если мы говорим о бюджетном финансировании, – то, по моему глубокому убеждению, финансировать надо не само учреждение, не больницу, не учебное заведение как таковые. Платить надо за качество и количество оказываемых услуг».

Очевидно, что при этом не идет и речи о приватизации образовательных учреждений и об уходе государства из сферы образования. Появится ли тогда школьная экономика? Конечно, не в полный рост, но появятся хоть предпосылки ее становления. Решится ли тогда, среди прочего, вопрос учительской зарплаты? Опять же не сразу и не просто. Но иного пути нет. Ибо никому пока не удалось опровергнуть чеканную формулу, сформулированную одним известным экономистом XIX века: «Труд может утвердить свой социальный характер, только воплотившись в товарную форму». Этого экономиста звали Карл Маркс.

Бесплатный сыр…

Многие из бюджетных учреждений, особенно образовательные и медицинские, оказывают значительные объемы платных услуг, восполняя недостаток бюджетного финансирования.

Однако доминирующая ныне в Минфине логика состоит в том (ср. Бюджетное послание президента-2002), что подобный «приработок учреждений» должен пресекаться.

Хотя де-факто оставаясь формально бесправными бюджетополучателями, учреждения в определенной степени стали на деле самостоятельными товаропроизводителями.

Самостоятельность учреждений в ряде случаев получила отражение в отраслевом законодательстве, например в Законе «Об образовании», что затем обусловило коллизии такого законодательства с Гражданским и Бюджетным кодексами. В последнее время Министерство финансов России настаивает на устранении этих коллизий. В частности, оно справедливо указывает, что, самостоятельно вступая в сделки, учреждения в то же время сохраняют преимущества, обусловленные субсидиарной ответственностью государства; в результате возникают непредвиденные и необоснованные расходы бюджета на покрытие их долгов.

Решение вопроса следует искать не через сравнение преимуществ и недостатков советского варианта с тем, который стихийно сложился в постсоветский период, а на основе принципиально иных подходов, характерных для рыночной экономики.

В связи со всем сказанным предлагается:

1) исходить из того, что организации образования, здравоохранения, культуры и т. п. должны законным образом функционировать как товаропроизводители, реализующие результаты своей производственной деятельности (услуги) тем, кто желает их приобрести; это означает, что большая их часть должна утратить форму учреждения;

2) признавая социальную значимость услуг, государство должно выступать одним из основных субъектов спроса на эти услуги, приобретая их для граждан с относительно низкими доходами через системы обязательного медицинского страхования, полную или частичную оплату образовательных услуг т.п.;

3) в силу особенностей рынков услуг образования, здравоохранения и т.п. эти рынки нуждаются в специфическом регулировании, а среди действующих на них организаций значительный удельный вес должен принадлежать некоммерческим;

4) предусмотреть возможность преобразования учреждений в иную организационную форму при сохранении государственной или муниципальной собственности; эта форма должна предусматривать баланс прав и обязанностей, близкий к тому, который характерен для негосударственных автономных некоммерческих организаций;

5) в случаях, когда конкуренция невозможна (например, когда речь идет о сельских школах), может сохраняться форма учреждения, однако финансирование должно ориентироваться не на содержание организации как таковой, а на достижение определенных результатов.

Не надо бояться человека с ружьем

В последние 2-3 года было исключительно много «криков беотийцев» на предмет опасности идеи введения «организации» (как новой организационно-правовой формы) в образовании. Профсоюзы даже выводили на улицы толпы учительниц под лозунгом «Долой организацию Грефа!» и т.п.

Ниже мы приводим конкретные положения разработанного законопроекта МЭРТа о специализированной государственной или муниципальной НКО, из которых становится очевидным, что никаких опасностей «приватизации», «банкротства» школы и тому подобного там нет.

Ст. 2 «Имущество специализированной государственной или муниципальной некоммерческой организации находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и закрепляется за ней на праве хозяйственного ведения» (п. 1).

Ст. 3. «1. Специализированная государственная или муниципальная некоммерческая организация отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом, за исключением недвижимого имущества.

2. Специализированная государственная или муниципальная некоммерческая организация не отвечает по обязательствам собственника имущества.

3. Собственник имущества специализированной государственной или муниципальной некоммерческой организации не отвечает по обязательствам государственной или муниципальной некоммерческой организации».

Ст. 5. «2. Учредителем специализированной государственной или муниципальной некоммерческой организации выступает:

Российская Федерация в отношении специализированной государственной некоммерческой организации, имущество которой находится в федеральной собственности;

субъект Российской Федерации в отношении специализированной государственной некоммерческой организации, имущество которой находится в собственности этого субъекта Российской Федерации;

муниципальное образование в отношении специализированной муниципальной некоммерческой организации, имущество которой находится в собственности этого муниципального образования.

3. Специализированная государственная или муниципальная некоммерческая организация может иметь только одного учредителя».

Ст. 17. «1. Выделение средств специализированной государственной или муниципальной некоммерческой организации из соответствующего бюджета на выполнение заданий по оказанию государственных или муниципальных услуг осуществляется в формах субсидий и субвенций.

2. Для целей настоящего Федерального закона под заданиями по оказанию государственных или муниципальных услуг понимается определяемый в порядке, установленном законами, иными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, объем услуг, соответствующих основной деятельности государственной или муниципальной специализированной некоммерческой организации, которые эта организация на определенных условиях должна оказать населению.

Задания, устанавливаемые учредителем и обеспечивающие получение населением гарантированных государством услуг, носят обязательный характер.

Сверх гарантированного уровня органы государственной власти и местного самоуправления, не являющиеся учредителями, могут оплачивать услуги, оказываемые организацией на договорной основе».

Если же школа будет оставаться в своей нынешней организационно-правовой форме, если не будут меняться базовые механизмы школьной экономики, то все разговоры о «компетенциях» и об «образовании на результат» закончатся ничем.