Доступность и качество. Как совместить несовместимое?

​11 октября на заседании Правительства РФ была принята государственная программа «Развитие образования» на 2013-2020 годы. Программа готовилась около года, и от ее успешной реализации, возможно, зависит не только судьба российского образования, но и по большому счету – благополучие государства. Неслучайно премьер-министр Дмитрий Медведев в очередной раз отметил, что образование является «абсолютным приоритетом» государственной политики. Расходы федерального бюджета на реализацию программы составят практически 4 триллиона рублей. Консолидированный бюджет образования на период до 2015 года планируется в сумме около 8 трлн рублей, а в 2016-2020 годах – свыше 20 триллионов. Но хватит ли средств для достижения всех поставленных целей?

На заседании правительства Дмитрий Медведев кратко остановился на задачах, которые необходимо решить с помощью госпрограммы. На первом месте по значимости – обеспечение для всех детей высокого качества и равной доступности дошкольного и школьного образования. Особый акцент будет сделан на развитие математического образования как основы для создания высокотехнологичной экономики.Также премьер напомнил, что создается общенациональная система поддержки одаренных детей и талантливой молодежи. К 2020 году половина школьников должна участвовать в олимпиадах и конкурсах различного уровня, две трети из них – заниматься в системе дополнительного образования.Вторая задача программы – обеспечить конкурентоспособность отечественных университетов, имея в виду их интеграцию в международную систему образования. Пять крупнейших университетов должны войти в первую сотню лучших вузов в мировых рейтингах. «Конечно, это должно сопровождаться качественным изменением самого образования. Учебные корпуса, общежития, лаборатории, кампусы должны быть современными, комфортными, приспособленными для обучения всех студентов, в том числе и инвалидов. К 2020 году мы договаривались создать более 800 тысяч новых мест в общежитиях», – отметил Дмитрий Медведев.Третий ключевой приоритет для государства – повышение зарплаты педагогов, их мотивация к эффективному и творческому труду. Глава правительства обратил внимание на то, что за это отвечают и федеральный центр, и регионы.Многое предстоит сделать в рамках программы и для совершенствования системы оценки качества образования. Эта система должна стать надежной, объективной и прозрачной.Министр образования и науки РФ Дмитрий Ливанов пояснил, что государственная программа состоит из четырех ключевых подпрограмм: «Развитие профессионального образования», «Развитие дошкольного, общего образования и дополнительного образования детей», «Развитие системы оценки качества образования и информационной прозрачности системы образования», «Вовлечение молодежи в социальную практику». Еще одна, вспомогательная, подпрограмма направлена на аналитическую, нормативно-правовую и информационную поддержку ключевых мероприятий.Государственная программа учитывает положения основных стратегических документов в части развития образования, в том числе указов Президента РФ от 7 мая 2012 года, а также проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», который будет рассмотрен в первом чтении Госдумой 16 октября.«Финансовое обеспечение программы до 2015 года соответствует лимитам бюджетных обязательств проекта федерального бюджета на трехлетний период, – заметил Дмитрий Ливанов. – Вместе с тем в перспективе до 2015 года такой бюджетный сценарий не обеспечивает достижение двух важных целевых показателей: вхождение пяти российских вузов в первую сотню в международных рейтингах (в проекте бюджета соответствующие ассигнования предусмотрены только на 2013 год), а также увеличение охвата детей в возрасте 5-18 лет программой дополнительного образования. Наши предложения по дополнительным ассигнованиям на региональные программы развития дополнительного образования, а также мероприятия, предусмотренные концепцией общенациональной системы выявления и развития молодых талантов, не были поддержаны. Кроме того, в перспективе до 2015 года существуют риски недостижения целевых ориентиров в части повышения заработной платы педагогических работников дошкольного, общего и дополнительного образования детей, мастеров производственного обучения начального и среднего профессионального образования, которое будет обеспечиваться за счет региональных бюджетов».Что касается перспективы на 2016-2020 годы, то пока прогнозируемые параметры финансирования программы из федерального бюджета также не позволяют в полном объеме реализовать указы президента от 7 мая 2012 года. По оценкам Минобрнауки для достижения поставленных целей необходимы дополнительные ассигнования в размере от 104 млрд рублей в 2016 году до 360 млрд в 2020-м. «В этой связи мы планируем на очередных этапах бюджетного цикла выносить вопрос об увеличении федерального финансирования образования, в том числе в части единой субсидии субъектам РФ на развитие региональных образовательных систем», – сказал Дмитрий Ливанов.Дмитрий Медведев, предложив принять государственную программу, отметил: «В том, что касается вопросов, связанных с 2013 годом, хотел бы, чтобы мы использовали все ресурсы, которые есть, включая дополнительные доходы. В том, что касается общей ситуации с реализацией программы уже на долгосрочный период, той дополнительной потребности, о которой говорил министр образования, то если у нас все будет нормально с экономикой в ближайшие год-два, мы эту потребность обязаны учесть, потому что эти средства необходимы для достижения программных ориентиров».О проекте государственной программы незадолго до ее утверждения шла речь на Всероссийском семинаре-совещании руководителей региональных органов управления образованием и представителей Общероссийского профсоюза образования. Анализ положения дел в отрасли в связи с принятием программы представил Сергей Косарецкий, директор центра социально-экономического развития школы Института развития образования НИУ «Высшая школа экономики».«Помимо управленческого аспекта для государственной программы крайне важен аспект финансовый, – отметил Сергей Геннадьевич. – На мой взгляд, государственная программа – это инструмент бюджетной политики, у которого есть свои плюсы и минусы. Весь бюджет, который будет за ней зафиксирован, будет реально выделен. В этом очевидный плюс.Минус – это, безусловно, финансовая драма. Серьезность этого инструмента проявилась сейчас, когда утверждается бюджет, и мы видим, что на целый ряд направлений средств в нем не предусмотрено. Возникает вопрос: можем ли мы в достаточном объеме достичь прописанных в программе целей и результатов? В документе увязка целей с ресурсами прослеживается очень четко. Но специфика госпрограммы заключается в том, что она предусматривает и участие субъектов РФ, предполагает учет расходов всего консолидированного бюджета, в том числе средств регионов, направленных на финансирование программных мероприятий.Ключевая смысловая нагрузка целей и задач государственной программы – это демографические тренды: в ближайшие годы продолжится рост числа детей дошкольного возраста и сокращение численности молодежи в возрасте 17-20 лет. В связи с этим сектор профессионального образования будет сжиматься, он будет испытывать трудности с набором, увеличатся потребности в дошкольном образовании, и впервые за долгое время возрастет численность школьников, что будет формировать потребность в учреждениях общего образования и соответствующих педагогических кадрах. На сегодняшний день проблемы доступности в секторе общего образования у нас практически решены, но в секторе дошкольного образования они сохраняются».Среди положительных моментов и предпосылок, достигнутых в последние годы в рамках национального проекта «Образование» и МРСО, Сергей Косарецкий отметил объемные инвестиции в инфраструктуру отрасли, существенное улучшение качества школьной среды. Растет зарплата педагогических работников, и эта тенденция будет поддержана в рамках государственной программы «Развитие образования» на 2013-2020 годы.«Ключевая проблема, которая зафиксирована в аналитической части государственной программы, – это проблема качества образования, – подчеркнул Сергей Геннадьевич, – а конкретнее, его устаревшее качество. Это подтверждает сохраняющееся на протяжении нескольких лет низкое положение нашей страны в международном исследовании PISA, результаты которого вызывают наибольший интерес мирового сообщества. Этот инструмент используется для оценки конкурентоспособности национальных образовательных систем.Также в госпрограмме впервые отмечена дифференциация качества российского образования: межшкольная и межтерриториальная. По оценкам экспертов это является следствием социально-экономической дифференциации населения и экономической дифференциации территорий. Унифицированная советская система, при которой в школах обеспечивался примерно одинаковый уровень качества образования, осталась в прошлом, и этот разрыв усиливается. У нас очень низкий показатель социальной инклюзии, то есть дети концентрируются в школах по социально-экономическому статусу. Появляется группа школ, где концентрируются дети, попавшие в сложную жизненную ситуацию, дети из семей мигрантов. Таким образом, вторая проблема – это равный доступ к образованию высокого качества в школах независимо от места жительства, независимо от социально-экономического статуса, культурного капитала семей.В высшем образовании у нас на сегодняшний день нет университетов, которые являются мировыми лидерами, это видно по международным рейтингам. У нас низкая доля обучающихся иностранных граждан, что также свидетельствует о низкой конкурентной способности российского образования. Также для всех очевидно обесценивание вузовского диплома при росте охвата высшим образованием. По данным международных исследований, Россия в этом году заняла первое место по доле населения с высшим образованием среди людей в возрасте от 25 до 64 лет. Но, как мы видим, капитализации этого высшего образования не происходит. Известна связь уровня образования и дохода, конкурентоспособности человека на рынке труда. А мы наблюдаем, что, несмотря на значительное количество граждан с высшим образованием, многие из них работают на невысоко оплачиваемых местах, не соответствующих тому формальному уровню квалификации, которым они владеют. И сегодня идет пересмотр представлений о том, какое качество образования обеспечивается в вузах, каким требованиям должен соответствовать кадровый потенциал учебных заведений и так далее.Итак, перед нами стоят вызовы, связанные с социально-экономической дифференциацией населения, экономической дифференциацией территорий, вызовы рынка труда, где темпы индустриализации достаточно низки, а количество создаваемых высококачественных рабочих мест недостаточно велико. При этом налицо низкое финансирование российского образования.И еще одна проблема – кадры в системе образования. В аналитической части программы отмечается старение педагогического корпуса, отставание зарплат от ведущих мировых стран во всех секторах, особенно в секторе высшего профессионального, дошкольного и дополнительного образования. И одновременно фиксируется устаревание тех компетенций, которыми владеют наши педагогические кадры. Они не соответствуют современным требованиям к качеству образования. Поэтому значительное место в государственной программе уделяется вопросам кадровой политики, развитию кадрового потенциала. И именно эта государственная программа стала первым документом, в котором прописаны, обоснованы и просчитаны мероприятия, направленные на формирование эффективного контракта с педагогами всех уровней образования. У нас неоднозначные представления о содержании этого понятия, но в рамочном определении эффективный контракт – это уровень зарплаты, который обеспечивает полную занятость и ответственное отношение к работе.Одна из важнейших целей государственной программы – это повышение качества российского образования, его соответствие современным требованиям, изменяющимся потребностям общества и экономики, но при сохранении его доступности. На самом деле доступность качественного образования – это не эксклюзивная российская проблема, с ней столкнулись все развитые страны. Проблема базовой доступности образования решена, причем даже в странах с невысоким ВВП, а вот как при высоком охвате обеспечить высокое качество образования – этот вопрос сегодня пытаются решить все образовательные системы, и нам нужно искать свой ответ, изучая лучший мировой опыт.Формирование полноценной системы оценки качества образования выделено в одну из ключевых подпрограмм со своим ресурсным обеспечением. Здесь необходимо создание линейки национальных мониторинговых исследований, инструментов оценки на уровне образовательных учреждений, инструментов, которыми владеет педагог, механизмов, обеспечивающих обратную связь, возможность серьезного диалога о результатах. Потому что без объективной информации о результатах невозможно принимать серьезные управленческие решения и на уровне школы, и на уровне реализации госпрограммы в целом.В программе делается акцент на развитие системы раннего развития детей. Это очень важная тема: международные исследования и практика показывают, что именно в секторе раннего развития – залог качества образования, качества социализации на всех последующих ступенях. Есть прямая связь между объемами инвестиций на этапе раннего развития детей и экономического благополучия страны и ее граждан через определенный период. В развитых странах активно начинают создаваться сервисы раннего развития, уделяется значительное внимание социально-психологическому сопровождению детей, поддержке семей.В общем образовании ключевым моментом является введение новых федеральных стандартов, как в части содержания, методического обеспечения, так и в части создания адекватной инфраструктуры, потому что требования к условиям очень серьезные, очень впечатляющие, и они требуют серьезных инвестиций и серьезной работы. Для сокращения разрыва в качестве образования в программе предусмотрена поддержка школ и педагогов, работающих с неблагополучными детьми. Также в госпрограмме предусмотрена реализация комплекса мер по выявлению и развитию талантов у подрастающего поколения.Уже наряду с разработанными стандартами в госпрограмме предусмотрены меры, направленные на обновление содержания технологий по отдельным областям образования, где мы демонстрируем наиболее низкую конкурентоспособность – это технологии, иностранные языки, социальные науки. Здесь мы не можем ждать очередного изменения федеральных стандартов, но работа по поиску новых подходов, новых технологий и методов через поддержку инновационных площадок, конкретных педагогов будет, безусловно, реализована.Введение эффективного контракта с педагогами предполагает не только повышение заработной платы, но и создание профессиональных стандартов или рамок профессиональной квалификации, связанной с этим системы аттестации, и, что очень важно, системы профессионального развития. Впервые в госпрограмме делается заметный акцент на создании условий для непрерывного профессионального развития учителя.В профессиональном образовании ключевым моментом помимо эффективного контракта является модернизация сети. Этот процесс уже начался. Предусмотрено развитие сети ведущих университетов. Как известно, государство заявило цель – вхождение пяти российских университетов в международный топ-100.Если говорить о секторе дополнительного образования, в программе есть отдельные мероприятия по развитию неформального образования, системы социализации. В частном секторе, в медиасфере сегодня активно развиваются интересные сервисы, новые образовательные проекты, дети все больше вовлекаются в эти процессы. Международные исследования тоже подтверждают важность неформального образования: более гибкого, более мобильного. В нем есть очевидные ресурсы социализации и воспитания, формирования позитивных ценностей у подрастающего поколения. На это в госпрограмме делается определенная ставка, поскольку, к сожалению, мы видим серьезный кризис традиционных моделей и подходов в области социализации и воспитания в рамках школьного и внешкольного пространства. Поддерживая проектную линию, программа ориентирует и на серьезную модернизацию сектора дополнительного образования, его ориентацию на востребованные сегодня компетенции».В заключение Сергей Геннадьевич отметил, что государственная программа тесно связана с новым законом об образовании, который планируется принять в этом году: «Целый ряд понятий, которые используются в программе, и моделей, на которые она опирается, привязаны к тому, что прописано в законопроекте. Поэтому задержки с его принятием играют не на руку в реализации программы, хотя целый ряд позиций в проекте закона требует уточнения и доработки».