На чтение: ≈ 21 мин.Современная экономическая наука полагает, что в условиях возникновения рыночных отношений при управлении обществом необходимо активно использовать такие экономические рычаги, как финансы, деньги, налоги и т.д.
В финансовой системе Российской Федерации центральное место занимает бюджетная система, основанная на экономических и юридических нормах.
Бюджетная система состоит из бюджетов всех уровней, имеющих между собой установленные законом взаимоотношения. В бюджетную систему страны входят федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Свод бюджетов всех трех уровней бюджетной системы Российской Федерации называется консолидированным бюджетом.
Бюджет как экономическая категория определяется как совокупность экономических отношений, возникающих в процессе распределения и перераспределения стоимости валового внутреннего продукта в связи с образованием и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Эти фонды предназначены для финансового обеспечения задач и функций государства, в том числе в социальной сфере, включая образование.
Бюджетный процесс начинается с составления (формирования) проекта бюджета на очередной финансовый год. При этом используются прогнозы – социально-экономического развития, сводного финансового баланса и консолидированного бюджета.
На 2001 год прогнозом консолидированного бюджета предусматривались расходы на образование на общую сумму 225,0 млрд. рублей, из них за счет средств бюджетов регионов – 179,0 млрд. рублей.
Эти показатели наглядно отражают положение, при котором из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов финансируется 80% всех расходов на образование, и на долю федерального бюджета приходится 20% бюджетных ассигнований на эти цели.
Объясняется такое положение тем, что наибольшее количество образовательных учреждений финансируется в регионах. Из федерального бюджета средства расходуются на содержание крупных федерального подчинения учреждений образования и на мероприятия федеральных целевых программ в области образования.
Особенности и сложности бюджетного финансирования образования можно проиллюстрировать на примере формирования и исполнения федерального бюджета на 2001 год.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации “О бюджетной политике на 2001 год и на перспективу” в числе главных приоритетов бюджетных расходов названы ассигнования на развитие социальной сферы. Подчеркнуто, что расходы на образование в перспективе возрастут.
Эти положения Бюджетного послания были реализованы при формировании и утверждении федерального бюджета на 2001 год. Расходы на образование в абсолютном размере по сравнению с предыдущим годом увеличиваются в полтора раза, а по сравнению с 1998 годом рост составляет почти в три раза.
При сохранении подобной тенденции в течение ряда лет можно будет надеяться на достижение уровня финансирования, предусмотренного действующим законодательством об образовании.
Темпы роста целесообразно сохранить не только в части общего объема финансирования, но особенно по расходам на заработную плату работающих в сфере образования.
Увеличение бюджетных ассигнований на оплату труда позволит поэтапно решить острые проблемы в сфере образования – пересмотреть в сторону повышения ставки по ЕТС, усилить материальное стимулирование за достижение высоких качественных показателей в процессе образования и воспитания.
Более решительно можно будет реформировать стипендиальное обеспечение, не выдерживающее сегодня никакой критики из-за его мизерного размера.
Кардинально предстоит решать актуальные проблемы компенсаций, льгот и других социальных выплат обучающихся и работающих в образовательных учреждениях.
Еще ранее, в Федеральном законе “О федеральном бюджете на 1999 год” (приложение N 16) давалась расшифровка ассигнований по разделу “Образование”. Из расшифровки было видно, что при общем объеме бюджетных расходов на образование в сумме 20,9 млрд. рублей, на оплату труда, включая начисления, предусматривалось 12,9 млрд. рублей и на стипендии – 5,5 млрд. рублей.
Как видно, на оплату труда с начислениями и на стипендии намечалось израсходовать 90% всех бюджетных ассигнований в сфере образования. На другие важные виды расходов по текущему содержанию учреждений образования предусматривалось всего лишь 10% средств федерального бюджета.
Положение усугублялось еще и тем, что при складывавшемся в тот период хроническом неполном бюджетном финансировании средства в первую очередь направлялись на оплату труда и стипендиальное обеспечение. В результате фактически финансирование важнейших материальных затрат сокращалось и в ряде случаев почти не производилось.
Такое финансирование приводило к ухудшению материально-технической базы, ослаблению внимания техническому оснащению учебного процесса.
Увеличение бюджетных ассигнований в последующие годы и в будущем периоде позволяет не только более уверенно решать вопросы стимулирования труда, стипендиального обеспечения и социальных гарантий. Появляются реальные возможности укрепления материально-технической базы и проведения за счет бюджетных средств важных целевых мероприятий.
Среди первоочередных следует указать на оплату коммунальных услуг. Необходимо не только обеспечивать регулярную текущую оплату, но и ликвидировать сложившуюся за ряд отчетных периодов задолженность образовательных учреждений. Вместе с тем предусматриваемое в федеральном бюджете на 2001 год погашение такой задолженности составляет лишь часть ее.
Существенно возрастают в 2001 году по сравнению с предыдущими годами бюджетные расходы на приобретение предметов снабжения и расходных материалов. Это должно способствовать ослаблению напряженности в материально-техническом оснащении, а также в приобретении продуктов питания.
Расширяются возможности бюджетного финансирования оздоровительных мероприятий. Намечается выделение бюджетных средств на организацию учебной практики.
Серьезное внимание следует придавать вопросам учебного книгоиздания, пополнения библиотечных фондов образовательных учреждений.
Увеличение бюджетных ассигнований на образование позволяет повышать расходы на социально значимые нужды. Так, необходимо придавать должное значение увеличению расходов, например, на питание учащейся молодежи из числа детей-сирот, а также находящихся на государственном обеспечении в профтехучилищах и учебных заведениях закрытого типа.
Следует придавать внимание бюджетным расходам на физкультурно-оздоровительные мероприятия, санаторно-курортное лечение и отдых учащихся, выплату надбавки профессорско-преподавательскому составу за ученые степени и звания.
Необходимо помнить, что составить и утвердить бюджет – это только начальная стадия бюджетного процесса. И главные испытания еще впереди.
В процессе исполнения федерального бюджета повседневно контролируется мобилизация средств в доход бюджета, а также обеспечение приоритетности расходов бюджетных средств, их целевого и эффективного использования.
За внешне благополучными цифрами, например по исполнению федерального бюджета за январь 2001 года, скрываются и существенные недостатки.
Задание на январь предусматривало дефицит бюджета на сумму 9,7 млрд. рублей, тогда как в целом на год бюджет был сбалансирован без дефицита.
Данные об исполнении федерального бюджета за январь показывают, что при общем перевыполнении задания по доходам, поступления, контролируемые Минимуществом России составили только 83,3%, а доходы, администрируемые федеральными министерствами и ведомствами, – на 42,2% к заданию.
Следовательно, не все обстоит благополучно в планировании бюджета по месяцам года и в мобилизации доходов по отдельным источникам и плательщикам.
Фактическое бездефицитное исполнение федерального бюджета за январь было обеспечено прежде всего за счет сдерживания расходов (86,4% к заданию). При задании в сумме 102,2 млрд. рублей фактически расходы федерального бюджета составили 88,4 млрд. рублей.
При этом обслуживание государственного внешнего долга превысило задание (100,5 процента). В то же время расходы бюджета (без госдолга), предусмотренные в размере 83,1 млрд. рублей, фактически профинансированы в сумме 69,5 млрд. рублей.
Данные о фактическом финансировании образования в январе 2001 года не были опубликованы. Однако приведенные выше показатели свидетельствуют о трудностях в расходах бюджета, что может сказаться и на финансировании образования.
Внимательное изучение Федерального закона “О федеральном бюджете на 2001 год” (от 27.12.2000 г. N 150-ФЗ) и сорока приложений к нему, сопоставление его с аналогичными законами за ряд предыдущих лет, а также с положениями отдельных действующих законов по финансово-бюджетным вопросам позволили сделать выводы об определенном несовершенстве закона на 2001 год и целесообразности внесения в него изменений и дополнений в ходе его исполнения.
В законе о федеральном бюджете на 2001 год не соблюдены минимальные нормы финансирования образования (включая высшее образование). Вместо этого законом (приложение 38) приостановлено действие в текущем году законодательства об образовании в части соблюдения и утверждения норм бюджетного финансирования.
Необоснованно изъято из текста закона и перенесено в приложение 8 распределение расходов федерального бюджета на 2001 год по разделам и подразделам бюджетной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Тем самым расходы на образование в тексте закона не предусмотрены, а отражены в приложении 8, никем не подписанном.
Подобное положение по меньшей мере нелогично, поскольку в статье 24 закона подробно указаны перечень и суммы поступления доходов по основным источникам. Но затем расходы по разделам и подразделам в самом законе не приводятся.
Не все действующие федеральные целевые программы в области образования включены в перечень программ, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 2001 год.
Уже в ходе исполнения федерального бюджета на 2001 год выяснилось, что в него не были включены все доходы в иностранной валюте, в том числе от экспорта нефти. Позднее, когда Парижский клуб кредиторов потребовал от России уплаты долгов и процентов по ним, Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу предложение о дополнении федерального закона о федеральном бюджете на 2001 год по доходам и расходам.
Странным является не то, что увеличивалась сумма доходов федерального бюджета, а то, что одновременно предлагалось практически эту всю сумму направить на погашение и обслуживание государственного внешнего долга.
В результате такого дополнения увеличилась не только абсолютная сумма погашения и обслуживания государственного внешнего долга, но и значительно увеличился удельный вес этих затрат в общей сумме расходов федерального бюджета. Он еще стал более зависим от иностранных кредитов, от решений международных валютно-финансовых организаций. Тем самым Россия все больше попадает в иностранную зависимость. Причем одновременно не решается вопрос о возврате долгов и выплате процентов от стран, получивших ранее кредиты России.
Идет весьма странная игра, когда Россию принуждают списывать и прощать другим странам долги, но в то же время в полном объеме возвращать долги и платить по ним проценты развитым странам (и без того богатым).
Что касается образования, то при такой поправке его положение относительно ухудшается, поскольку увеличивается общая сумма расходов федерального бюджета и автоматически понижается удельный вес расходов бюджета на образование.
Этого могло бы и не произойти, если бы своевременно при рассмотрении и утверждении федерального закона о федеральном бюджете на 2001 год были бы в полном объеме показаны все доходы бюджета, включая валютные поступления от экспорта нефти, что позволило бы при распределении этой суммы часть ее направить на развитие образования. В результате были бы выше и сумма бюджетных ассигнований на образование, и ее удельный вес в общей сумме расходов федерального бюджета.
В заключение целесообразно кратко сформулировать пожелания по совершенствованию финансово-бюджетного законодательства и, в частности, по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон “О федеральном бюджете на 2001 год”.
Необходимо расходы на образование предусматривать в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год с учетом норм финансирования, предусмотренных в действующем законодательстве, например, в Законе Российской Федерации “Об образовании” и в Федеральном законе “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”.
При необходимости изменения норм финансирования образования следует руководствоваться положениями статьи 43 Конституции Российской Федерации в части государственных гарантий на общедоступность и бесплатность образования. Это требуется делать для того, чтобы не нарушать права граждан на получение образования высокого качества, в том числе за счет средств федерального бюджета.
Расходы федерального бюджета по разделам и подразделам бюджетной классификации, включая расходы на образование, следует предусматривать в тексте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год сразу же после расшифровки доходов федерального бюджета.
Целесообразно наряду с утверждением общей суммы расходов федерального бюджета в приложении указывать поквартальное распределение расходов. Это важно, например, для сферы образования, где имеется сезонность расходов, в том числе в период каникул.
Необходимо предусматривать в перечне все федеральные целевые программы в области образования. В случае невозможности этого в тексте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год надо предусматривать пункт о замене источников финансирования с указанием их конкретного перечня.
В приложениях необходимо давать подробную расшифровку расходов на образование, в особенности на зарплату, стипендии, оплату коммунальных услуг и т.п. Отдельно следует показывать, как индексируются расходы на образование в связи с фактической инфляцией и погашается ли задолженность государства за предыдущие годы.
Следует практиковать наряду с бюджетными ассигнованиями целевое кредитование учреждений и мероприятий образования на условиях возвратности и платности.
Указывать надо в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год конкретные налоговые, таможенные, кредитные и другие финансовые льготы, предоставляемые образовательным учреждениям в планируемом периоде.
В приложении к данному закону необходимо отражать бюджетные валютные средства, направляемые на образование.
Аналогичные мероприятия следовало бы осуществлять и в субъектах Российской Федерации. И особенно в части норм финансирования образования, предусмотренных региональным законодательством, а также финансовых взаимоотношений бюджетов субъектов Российской Федерации с федеральным бюджетом и местными бюджетами.
Целесообразно практиковать анализ финансирования образования по консолидированному бюджету, чтобы можно было установить финансовое обеспечение развития образования в целом по стране.
Предлагаемые мероприятия будут содействовать обеспечению прозрачности бюджета в части расходов на образование, усилению контроля за законностью, целесообразностью и эффективного расходования бюджетных средств, достижением намеченных результатов деятельности каждого образовательного учреждения.
Виктор ПРИВЕЗЕНЦЕВ,
заслуженный экономист Российской Федерации, член-корреспондент Международной академии информатизации
Выбор читателей
Комментарии