Жилье для учителя

Владимир Яковлев:

“Читайте Конституцию. Там все написано…”

– Владимир Михайлович, написав Открытое письмо президенту, которое “УГ” опубликовала 23 февраля, вы наступили на больную мозоль многим. Если раньше вас только обвиняли в антиправительственных настроениях, то теперь упрекают, что готовитесь растоптать слабые ростки истинно гражданского общества – местное самоуправление…

– Давайте начнем вот с чего. Все последние годы социальную сферу не лечили, а давали ей обезболивающее. Диагноз болезни – сложный. Кризис экономики – не единственная причина сложившейся ситуации. Просто все – правительство, Дума, субъекты Федерации – старались не замечать, что большинство органов местного самоуправления не в состоянии финансировать расходы социальной сферы. Пока мы все боролись с приватизацией учреждений образования, здравоохранения и культуры, произошла их муниципализация. Что, может быть, само по себе и неплохо. Но она не была оформлена государственными актами. Школы, больницы, библиотеки перестали быть государственными – они стали муниципальными. И практически лишились защиты государства и его поддержки. Администрации субъектов Федерации за их финансирование перестали отвечать. Муниципальных образований – доноров весьма немного, а в основном в большинстве регионов, особенно в сельской местности, они даже свою собственную администрацию прокормить не могут и существуют за счет средств, которые получают из областных, краевых или республиканских бюджетов на образование, здравоохранение и культуру. Вот лишь несколько цифр: от 60 до 90 процентов на зарплату работникам бюджетной сферы финансируется из бюджетов субъектов. В Республике Алтай 40 процентов средств уходит на содержание чиновников. Я настаиваю, что в нынешних правовых условиях местное самоуправление не может реализовать своих полномочий. Именно поэтому мы и выдвигаем требование вернуть муниципальные учреждения под ответственность государственной власти, то есть субъектов Федерации, и восстановить государственный контроль над школой.

– Вы считаете, что школа вообще не может быть муниципальной?

– Посмотрите в Конституцию. Там записано, что вся школа находится в системе государственной власти. Вы скажете, что Закон “Об образовании” предполагает существование муниципальной школы. Да, но это не противоречит 132-й статье Конституции, по которой государство может передавать часть своих полномочий на местный уровень. Но эта передача – заметьте – должна быть зафиксирована в форме законодательной ответственности, с государственным контролем и, естественно, с государственной финансовой помощью. А пока сторонникам сплошной муниципализации надо ответить на несколько вопросов: способно ли сегодня местное самоуправление обеспечить реализацию взятых на себя полномочий? Имеет ли оно для этого достаточные финансовые и законодательные основы? И если нет, то откуда намерено получить дополнительные финансы в условиях катастрофического кризиса? Сколько лет потребуется на создание собственной экономической основы и законодательной базы, позволяющих сделать местное самоуправление защищенным и подконтрольным гражданам конкретного муниципального образования? И как станут жить все эти годы школы, пока будет создаваться не иллюзорная, идеализированная, а реальная местная власть, учитывающая интересы людей и способная их обеспечить? Что главное – человек, гражданин, ребенок и его интересы или теоретическая модель управления?

– Владимир Михайлович, давайте уточним один момент. Как вы считаете: можно ли сегодня укрепить экономическое положение органов местного самоуправления?

– Можно. Но тогда следует привести все в соответствие с пунктом 2 статьи 132 Конституции, который гласит: “Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству”. Депутаты Госдумы поняли, что в сложившейся ситуации органы местного самоуправления неправомочны и экономически неспособны выполнять государственные функции, поэтому и приняли в первом чтении проект закона “Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ”. Но этот закон, если и будет принят, носит рамочный характер. Значит, потребуется разработка и принятие законов о наделении органов местного самоуправления конкретными государственными полномочиями в области образования, здравоохранения, культуры. Маловероятно, что с этой работой справятся за год-полтора. Нужно будет также вносить серьезные изменения в налоговое законодательство.

– Хорошо, отдадим мы школы губернаторам. Где гарантия, что они по-настоящему займутся образованием?

– Гарантий нет, но вероятность, что ситуация улучшится, достаточно высокая. Сегодня благодаря настойчивости вице-премьера Валентины Матвиенко известен практически каждый рубль, направляемый из федерального бюджета в территории. А вот использование собственных средств регионов – сколько их собрали, куда и на что направили – остается за семью печатями. Мы получаем много писем от учителей, присылают нам статьи из местной печати, из которых видно, что беспредел, бесконтрольность в расходовании средств продолжаются. Мы попросили аналитиков выяснить возможности выплаты зарплаты в регионах. Они посчитали все – деньги, которые ушли из федерального бюджета, собственные доходы регионов, трансферты – и пришли к выводу, что задолженность по зарплате мало связана с реальным финансовым положением региона. Если у главы администрации на первом месте стоит школа, то даже в относительно бедном регионе задержки по зарплате небольшие. Где приоритеты в пользу коммерческих структур, кредитов, пароходов, самолетов – там долги очень высокие. Значит, надо ужесточить контроль за использованием бюджетных средств. Но поскольку местное самоуправление отделено от государственной власти, то и расходы на этом уровне практически контролировать невозможно. Единственный выход: делать то, что предусмотрено Конституцией: передав местному самоуправлению государственные полномочия, передать ему финансы и восстановить контроль за выполнением этих полномочий.

– Мне тоже кажется, что проблему задолженности можно решить, только ужесточая исполнительскую дисциплину всех уровней власти, и прежде всего субъектов Федерации и местного самоуправления. На мой взгляд, спрашивать с федерального правительства за выплату зарплаты бюджетникам в регионах можно будет только в том случае, если центр сможет напрямую влиять на тех региональных руководителей, которые не выполняют своих обязанностей. Пока это сделать практически невозможно.

– Вот поэтому мы и поддерживаем общие принципы восстановления вертикали управления при условии создания предпосылок для нормального развития экономики регионов. Сколько можно терпеть систему власти, в которой руководителей много, но никто никому не подчиняется и никто ни за что не отвечает?

– Мне очень понравилась позиция премьера на недавнем Всероссийском совещании по вопросам развития федеративных отношений, где он говорил, что до сих пор не только не выработаны правила взаимоотношений между центром и субъектами Федерации, но и “нет единых правил поведения между субъектами и местным самоуправлением. О каком эффективном управлении может идти речь, если вместо прямых каналов управленческого воздействия остались какие-то “пунктиры”? Это все равно, что пытаться звонить по телефону, а телефонный кабель в нескольких местах порван или, если хотите, вырезан и продан”. Наши межбюджетные отношения очень похожи на телефонную линию, нарисованную Примаковым. Из-за вырезанных и проданных кусков страдает прежде всего школа. Кстати, Владимир Михайлович, скажите, а каковы, на ваш взгляд, задачи муниципальных образований?

– В Конституции все записано. Решать вопросы местного значения.

– Например?

– Охрана правопорядка, благоустройство наших с вами территорий, одним словом, создание нормальных условий для жизни человека. Образование и здравоохранение по Конституции записаны в совместном ведении государственной власти: федеральной и субъектов РФ. По большому счету местная власть должна заботиться, какая в поселке школа, есть ли клуб и библиотека, хватает ли бинтов в местной больнице. Вроде бы логично, но пока получается так, что эти органы местной власти живут за счет учителей и врачей. Знаете ли вы, например, что в некоторых регионах на бухгалтерии органов местного самоуправления тратится ровно столько же, сколько и на школы? В последнее время в регионах губернаторы начали переключать финансовые потоки. Омск жил неплохо. Там, в отличие от области, платили зарплату вовремя. И вот недавно губернатор забрал в областное подчинение предприятия, которые приносили деньги в городской бюджет. Никто не может запретить ему это делать. Нет таких законов. Подобное случилось в Новосибирске. Может произойти в Краснодаре, где заявили, что есть городские учителя и есть сельские и они принадлежат разным уровням власти. Городской – живешь на асфальте, поможем, сельский – ковыряйся на своем куске земли, что тебе попадет, на то и живи, без зарплаты. Самое страшное – это поделить учителей на городских и сельских. А вообще мне кажется, что местным органам нужно как можно больше власти, как можно больше бюджетных средств и как можно больше независимости, неподконтрольности, неподотчетности.

– Бюджетные деньги – это власть. Отсюда и борьба…

– Да, многие местные администрации свои проблемы решают за счет бюджетных средств учителей и врачей, поступающих из региональных бюджетов. Поэтому они будут бороться за сохранение существующего положения. С другой стороны, эта ситуация затрагивает интересы президентской команды, которая, рассматривая местное самоуправление как важное “демократическое завоевание”, видит в нем систему сдержек и противовесов в отношениях с губернаторами. Еще один важный момент. К великому сожалению, мы со своими проблемами образования и здравоохранения оказались в преддверии выборов. Тот, кто будет владеть финансовыми потоками, тот и победит.

– Говорят, что, восстановив государственный контроль над переданными местному самоуправлению полномочиями, мы ограничим свободу школы, которая рождалась в таких муках.

– Ну почему мы не хотим жить по законам? Мы все время чего-нибудь да боимся. Если мы запишем в законе об автономии школы, то ее свободу можно будет отстоять и за нее можно будет драться. Опасность ограничения свободы всегда существовала и продолжает существовать. Кстати, не только со стороны государства. Просто нужно права школы и ее возможности самореализоваться все больше закреплять правовыми актами.

– Между прочим, у школы есть средство самозащиты – ее устав. Другая возможность отстоять себя – создать реальный попечительский совет. Владимир Михайлович, все, о чем мы с вами здесь говорим, тесно связано с тем, что если честно, то сегодня никто точно не знает, сколько школе в самом деле нужно денег.

– Вы говорите о нормативном финансировании? Меня удивляет Министерство образования, которое никак не выработает свою линию. А ведь было время, когда вплотную приблизились к решению этой проблемы. При Ткаченко нормативы разработали, но не выпустили. Потому что оказалось, чтобы обеспечить школу по минимальным нормативам, требуется в 1,5-2 раза больше средств. У нас сегодня принято подгонять тот или иной норматив под существующую финансовую ситуацию. Почему не наоборот? Почему не установить объективный норматив и наметить, как его достичь? Мы три года добивались принятия закона о минимальных социальных стандартах. Теперь он лежит в Думе, а защитники народа никак не хотят его принимать.

– Что он предусматривает?

– Этот закон очень важен для нас, бюджетников. И прежде всего потому, что все предыдущие годы команда вице-премьера Олега Сысуева предлагала сделать тарифную сетку рекомендательной. То есть растащить ее по регионам: богатый – плати своим учителям хорошо, бедный -вообще можешь не платить. Закон о минимальных социальных стандартах дает все основания для принятия нормативов финансирования. Нормативы финансирования дают все основания для упорядочения беспорядочных трансфертов. Но почему-то никто не заинтересован в этом законе. Сегодня вообще происходят странные вещи. Отраслевые министерства только фиксируют задолженность регионам. А они, на мой взгляд, должны участвовать в управлении процессами выплаты долгов. Я говорил об этом на заседании правительства, и все меня поддержали. Тогда я продолжил тему. В регионах никто не знает, куда и сколько уходит денег. Точно так же, как и в городах-донорах. Может, они недодают денег своим учителям? Может быть, они должны в два раза больше платить? Но они молчат, не показывают свои финансовые возможности. Подняли министра финансов Задорнова, он пообещал на основе ежемесячных отчетов исполнения бюджета в территориях давать информацию отраслевым министерствам бюджетной сферы. Посмотрите, что происходит. Мы приходили в правительство и говорили: помогите школе, а нам отвечали: мы за школу не в ответе. Стали приходить к губернаторам, а они говорят: мы не отвечаем за школы. А местное самоуправление говорит: мы отвечаем, но у нас нет денег…

– Владимир Михайлович, вы не раз повторяли, что достаточно влияния одного фактора – либо задержки зарплаты больше, чем на 1,5-2 месяца, либо когда средняя зарплата работников образования ниже 60 процентов от средней зарплаты в промышленности, чтобы в стране начались забастовки учителей. Сегодня присутствуют оба эти фактора, а если еще добавится фактор “обманутых ожиданий”, то, как предупреждает ваш профсоюз, не везде учебный год закончится нормально. Что нужно сделать, чтобы не только этот учебный год закончился, но и новый начался?

– Ну, сначала надо добиться погашения долгов по зарплате, выполнения закона о ее повышении, принятия законов “О государственных минимальных стандартах” и устраняющего зависимость всех льгот и пособий от минимального размера оплаты труда. И только после всего этого ставить вопрос о повышении минимального размера оплаты труда. Депутаты, отчитываясь перед избирателями, часто ставят себе в заслугу то, что сделало правительство, но их забота – законодательные акты. И не только со словом “образование”. Иногда принятые рядом законодательные акты могут гораздо больше повлиять на положение работников образования, чем сами законы об образовании. Сколько политиков строит сегодня свою карьеру на использовании учительского имени! Говорят, если мы не примем этот закон или поправку, то учителя останутся без зарплаты. Принимают поправки, но зарплата реально хоть раз прибавилась? В условиях политической борьбы выгодно поддерживать нестабильность с выплатой зарплаты учителям. Министерство образования тут заняло странную позицию. Я не раз выступал на заседании коллегии и предлагал от имени профсоюза внести в решение некоторые моменты, связанные с зарплатой. Они как бы принимались, но никогда не появлялись в окончательном документе.

– Владимир Михайлович, я не уверен, что все губернаторы захотят, как вы предлагаете, централизовать средства на оплату труда работников муниципальных образовательных учреждений в бюджетах субъектов Федерации. От такой централизации средств в бюджете не прибавится, но теперь трудно будет сказать: ваши деньги в районе, городе, деревне – что вы у меня их требуете…

– Централизация сохранит в образовании минимум 20-30 процентов средств, которые сегодня исчезают по пути от субъектов Федерации до местного самоуправления. Посмотрите, что происходило, когда мы пикетировали Совет Федерации. Одни губернаторы пробегали мимо, натянув шапку на глаза, другие возмущались: нечего нас позорить, а третьи подходили и разговаривали с народом. Титов, например, пригласил нас в Самару, и там мы вместе отработали механизм погашения задолженностей, межбюджетных отношений. Тюменский губернатор тоже готов был разговаривать, курский. И многие вдруг осознали, что в условиях подготовки к выборам идея усиления государственного контроля за использованием бюджетных средств может помочь им. С одной стороны, они заботятся о школе, а с другой – через финансовые потоки образования могут управлять местным самоуправлением.

– Из какого кармана все-таки учителя получают зарплату?

– Мы провели анализ по территориям, и оказалось, что сельские администрации выплачивают на протяжении года от 0,1 до 1,5 месячного фонда оплаты труда, города дотягивают до 4 месячных фондов. Все остальное – за счет центра. Есть еще две вещи, о которых я хотел бы сказать. Мы предлагаем установить прозрачность губернских бюджетов. Мы считаем, что законодательные собрания регионов должны сделать все, чтобы вернуть все внебюджетные фонды, в которых использована хотя бы копейка бюджетных средств. Сегодня только незначительная часть средств от пользования государственным имуществом попадает в бюджет. Все остальное оседает во внебюджетных фондах. По оценкам экономистов, в прошлом году эти средства составляли второй консолидированный бюджет. И второе, я уверен, что деньги на ту зарплату учителям в бюджетах были. Это подтвердил и Минфин. Согласно его данным, только 15 территорий не могли самостоятельно (с учетом поступающих из Москвы трансфертов) вовремя выплатить зарплату. В общем, я хотел бы закончить нашу беседу так. Надо исходить не из тезиса “государство для муниципалитета”, “власть ради власти”, а из тезиса “государство и власть – для граждан”.

Петр ПОЛОЖЕВЕЦ