Затмение просветительства?

В середине мая стало известно о том, что проект постановления правительства, реализующий резонансный закон о просветительской деятельности, будет доработан с учетом поступивших после общественного обсуждения предложений.

Проект постановления 23 апреля был размещен на федеральном портале проектов нормативных актов для общественного обсуждения, которое завершилось 7 мая. Согласно данным портала за время обсуждения более 25 тыс. пользователей проголосовали против проекта постановления и только 70 высказались в его поддержку.

Напомним, что это постановление реализует закон о порядке осуществления просветительской деятельности и контроле международного сотрудничества образовательных организаций, который вызвал неоднозначные оценки в образовательном и научном сообществе.

Для общественного обсуждения был размещен проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения об осуществлении просветительской деятельности» (далее – проект). К проекту имеется ряд принципиальных замечаний и предложений.

Проект принят на основании статьи 12.2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 №273‑ФЗ в его редакции, вступающей в силу с 1 июня 2021 года (далее – закон).

Согласно ст. 2 закона просветительская деятельность – осуществляемая вне рамок образовательных программ деятельность, направленная на распространение знаний, опыта, формирование умений, навыков, ценностных установок, компетенций в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов и затрагивающая отношения, регулируемые законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

При этом ст. 12.2 закона четко указывает, что просветительскую деятельность вправе осуществлять физические лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица, если они будут соблюдать требования законодательства. В частности, законом введены такие разумные ограничения, как невозможность использовать просветительскую деятельность для разжигания социальной, расовой, национальной или религиозной розни и подобных действий для побуждения к совершению неконституционных и незаконных действий, что в полной мере представляется обоснованным, есть и иные законодательные ограничения (нельзя призывать к насильственному изменению основ конституционного строя, нельзя создавать вооруженные формирования и многое другое). Вместе с тем при условии соблюдения этих ограничений просветительской деятельностью можно заниматься свободно. Закон не вводит запретов сверх обозначенных.

Нужно также учесть, что в пояснительной записке к проекту закона на этапе его принятия пояснялась цель принятия закона, в частности, целей ограничивать ведение просветительской деятельности при внесении законопроекта не ставилось. Ставилась задача пресечь использование просветительской деятельности для разжигания социальной, расовой, национальной и религиозной розни, в том числе посредством сообщения недостоверных сведений об исторических, национальных, религиозных и культурных традициях народов, препятствовать распространению противоправной информации, но одновременно с тем способствовать созданию условий для развития просветительской деятельности, дополнительных условий для развития культуры человека, социализации. Именно в таком понимании законопроект, например, был концептуально поддержан Общественной палатой РФ.

При этом согласно закону Правительство Российской Федерации должно определить порядок, условия и формы осуществления просветительской деятельности. Свои полномочия Правительство РФ должно осуществлять в пределах имеющихся конституционных и законодательных требований и ограничений. В частности, представляется, что проект должен быть разработан с учетом вышеизложенного и закрепленного в законе права всех субъектов вести просветительскую деятельность с учетом отсутствия намерения законодателя ограничивать законные варианты осуществления просветительской деятельности (а контролировать лишь конкретные незаконные проявления под видом просветительской деятельности). Кроме того, проект должен учитывать также положения Конституции РФ.

Согласно ст. 2 Конституции человек, его права и свободы являются высшей ценностью, их признание, соблюдение и защита – обязанность государства. Согласно ст. 29 каждому гарантируется свобода мысли и слова. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять (!) информацию любым законным способом. Данные нормы важны, так как фактически в определении закона любое публичное распространение информации подпадает под понятие просветительской деятельности.

Ст. 55 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом (но не подзаконными актами) и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В этой связи уровень принятия решения о запрете распространения той или иной информации в тех или иных формах и теми или иными субъектами – это уровень федерального законодателя (который действительно вводит ряд обоснованных запретов как в части информации, направленной на разжигание розни и пропаганду неконституционных действий, так и в части информации ограниченного доступа – персональных данных, государственной и иных тайн и т. п.).

Таким образом, при формировании предложений к проекту ключевым моментом является невозможность вводить на уровне постановления Правительства РФ дополнительные, сверх федерального законодательства, ограничения на занятия просветительской деятельностью. Необходимость урегулировать порядок, условия и формы осуществления просветительской деятельности таким образом, чтобы все субъекты, которым Конституцией РФ и законом предоставлено право свободно распространять информацию, вести просветительскую деятельность, могли это право реализовать.

При этом ст. 2 закона определяет просветительскую деятельность предельно широко. Фактически это любая деятельность, связанная с распространением информации вне пределов формализованных образовательных программ. Данное определение действительно широкое, под него подпадает любая деятельность – от организованных просветительских проектов до открытых разовых лекций или выступлений частных лиц, даже до страниц или каналов в социальных сетях в той мере, в которой размещенный пост частного лица направлен на распространение знаний и опыта. Любой профессионал, высказывающий свое мнение по вопросу, любой гражданин, разместивший у себя видеоролик, как он на майские праздники устраивает грядку для лучшего выращивания голубики, любой ребенок, который решил показать видео, как он собирает свою модель машинки из конструктора, фактически подпадают под это определение, и это нельзя не учитывать при оценке проекта.

В предложенном к общественному обсуждению варианте проекта усматриваются следующие ограничения, которые представляются не соответствующими федеральному законодательству.

Фактически не предусмотрено ведение просветительской деятельности никак иначе, кроме как по договору с организациями, осуществляющими образовательную, научную деятельность и деятельность в сфере культуры. Ограничиваются возможности для просветительской деятельности граждан вне системного взаимодействия с такими организациями, для просветительской деятельности юридических лиц, действующих в иных сферах. Вне нормативного поля оказывается любое распространение информации как частными гражданами (информации в части их профессиональных интересов, в части их хобби-деятельности), так и юридическими лицами, которые не являются образовательными, научными или сферы культуры (информации в части их профессиональной деятельности, например, разъяснений по вопросам использования их продукции, распространения профессионального опыта организации и т. п.), что, по нашему мнению, нарушает Конституцию РФ и закон об образовании (в указанной редакции).

Вводятся необоснованные ограничения для физических лиц, которые могут заключать договоры о ведении просветительской деятельности.

Во-первых, совершеннолетие, в то время как существенное количество полезной и важной для сверстников информации распространяется несовершеннолетними гражданами (они делятся опытом подготовки и поступления в вузы, рассказывают о своем профессиональном самоопределении, обмениваются опытом в части хобби-активностей и т. п.).

Во-вторых, обязательный опыт реализации общественно значимых инициатив от двух лет, что представляется совершенно необоснованным ограничением, если просветительская деятельность не является просвещением в части общественно значимых инициатив, а, например, распространением информации о своих профессиональных экспертных мнениях либо об опыте в сегменте хобби-деятельности. Неясно, для чего, например, профессионалу, который делится некоторыми профессиональными советами, такой опыт (например, если это советы в сфере садоводства ландшафтного дизайнера лицам, занимающимся садоводством в качестве хобби-деятельности).

В-третьих, обязательное условие не иметь ограничений к занятию педагогической деятельностью. Данное ограничение необоснованно, в частности, для занятий педагогической деятельностью установлено множество ограничений в части состояния здоровья педагога, и это разумно и справедливо с учетом того, что человек планирует заниматься именно педагогической деятельностью. При этом подобные ограничения не будут мешать ему заниматься просветительской деятельностью, в том числе в форме дистанционных и онлайн-форматов распространения информации. Кроме того, ст. 331 Трудового кодекса устанавливает необходимость соблюдать образовательный ценз, что полностью обоснованно, когда речь идет о реализации образовательной деятельности про программе, и не имеет никаких обоснований, если речь идет о распространении информации вне рамок образовательных программ, для того чтобы поделиться своими профессиональными наблюдениями или опытом своей хобби-деятельности, не нужно иметь педагогическое образование, проходить повышение квалификации с установленной периодичностью и т. п. Это полностью чрезмерное требование.

Вводятся необоснованные ограничения для юридических лиц, которые участвуют в просветительской деятельности. В частности, неясно, почему юридическое лицо, имеющее задолженность по налогам и сборам, не может распространять информацию в рамках просветительской деятельности. Это ограничение полностью понятно, когда речь идет, например, об участии в конкурсах и аукционах либо в иных подобных случаях, но в ситуации с просветительской деятельностью (фактически информированием) данное ограничение представляется чрезмерным и необоснованным.

В указанном варианте проекта усматриваются также административные барьеры, которые представляются необоснованными и создающими излишнюю нагрузку для юридических лиц: необходимость дополнительных договоров и их размещения на сайтах для образовательных, научных организаций, организаций культуры, административная нагрузка по проверке биографии лиц, привлекающихся к просветительской деятельности, проверке их соответствия требованиями ст. 331 ТК РФ и т. п. Все это существенно сузит возможности вести просветительские проекты даже для организаций образования, науки и культуры и приведет к существенному возрастанию расходов на такую деятельность.

На основании вышеизложенного представляется, что проект в текущей редакции не соответствует Конституции Российской Федерации, закону об образовании (в указанной редакции), вводит дополнительные необоснованные ограничения, фиксирует новые административные барьеры (что повлечет за собой существенное ограничение деятельности в сфере просвещения и рост расходов на ее реализацию, в том числе за счет нагрузки по администрированию), в связи с чем нуждается в значительной переработке.

Семен ЯНКЕВИЧ, заведующий лабораторией образовательного права НИУ «Высшая школа экономики»