Современная антимонопольная политика в сфере образования

Действующая система правового регулирования в сфере образования начала формироваться более 15 лет назад в условиях перехода к рыночной экономике и до настоящего времени не является достаточно прозрачной и эффективной.

Необходимо признать, что сложившийся порядок отличается избыточным государственным регулированием, отсутствием действенного государственного контроля, не гарантирует получение качественного образования и не создает возможности для справедливой конкуренции. Безусловно, такая практика слабо соответствует масштабу необходимых преобразований, когда на смену проблемам «выживания» пришли задачи модернизации и развития системы образования.

В связи с этим ФАС России считает, что основой предлагаемых изменений должно стать преодоление «закрытости» системы образования, обеспечение устойчивой связи образования с потребностями общества, повышение ответственности образовательных учреждений за качество и полноту предоставляемых услуг, установление равных условий для доступа к государственным программам развития образования государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждений.

Таким образом, основными идеями, которыми мы руководствовались, формулируя план действий по развитию конкуренции на рынках образовательных услуг, были:

– устранение избыточных и неэффективных процедур при лицензировании и аккредитации образовательных учреждений;

– устранение разнообразных форм «паразитического» аутсорсинга ФГУ и ФГУПов при осуществлении государственными органами, действующими в сфере образования, своих функций;

– внедрение принципов прозрачности и ответственности образовательных учреждений при осуществлении своей профессиональной деятельности, исключающих возможности введения в заблуждение потребителей образовательных услуг («образовательное наперстничество») и устанавливающих возможности для справедливой конкуренции;

– устранение дискриминационных по отношению к негосударственным образовательным учреждениям норм законодательства, актов и действий органов власти, законодательное закрепление сохранения инфраструктуры образования, обеспечение равного доступа негосударственных образовательных учреждений к государственным программам поддержки образования.

Устранение избыточных и неэффективных процедур при лицензировании и аккредитации образовательных учреждений

Лицензирование. В настоящее время лицензирование образовательной деятельности регулируется законами Российской Федерации «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Порядок лицензирования образовательной деятельности установлен постановлением Правительства РФ от 31.03.2009 г. №277.

Несмотря на новизну документа, в нем практически сохранен прежний порядок лицензирования образовательной деятельности, который не предусматривает установления ни законом, ни актом правительства исчерпывающего перечня требований, предъявляемых к соискателям лицензии, а также к лицензиатам. Это связано с устаревшим законодательством (ФЗ «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), позволяющим Министерству образования и науки РФ формировать условия лицензирования образовательной деятельности. Данная ситуация провоцирует создание непрозрачной, административно перегруженной и дорогостоящей процедуры получения лицензии на право ведения образовательной деятельности.

Так, в соответствии с существующим порядком, по заявлению учредителя образовательной или научной организации о соискании лицензии, Рособрнадзором создается выездная экспертная комиссия для проведения соответствующей экспертизы.

Предметом и содержанием экспертизы является установление соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов. То есть экспертиза в значительной степени основана на сборе заключений иных органов власти и документов самого соискателя лицензии.

Очевидно, что такая выездная «лицензионная экспертиза» является избыточным контролем, поскольку представляет собой в большей части перепроверку достоверности информации, полученной от других органов власти, и не требует участия экспертов, проведения исследований, лабораторных анализов, иных действий, связанных с использованием технических или инструментальных средств (оборудования). А отсутствие нормативов и требований к представляемым сведениям по организации учебного процесса позволяет «экспертной комиссии» трактовать указанные сведения, как в пользу заявителя, так и наоборот.

ФАС России считает, что такие проверки должны носить не экспертный, а контрольный характер и проводиться силами государственных служащих Рособрнадзора в рамках осуществления юридически значимого действия – «предоставления лицензии на право ведения образовательной деятельности».

Учитывая изложенное, ФАС России предложил Правительственной комиссии по проведению административной реформы и Минобрнауки рассмотреть вопрос о внесении образовательной деятельности в сферу применения Федерального закона от 08.08.2001 г. №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» с учетом включения в соответствующие документы следующих рекомендаций:

– требования к лицензиату должны быть детально разработаны, иметь однозначную трактовку, а также опубликованы (заранее предоставлены лицензиату) и не могут быть превышены при проверке сведений;

– порядок повторного лицензирования (продления лицензии) должен быть упрощен;

– лицензирование должно учитывать характер деятельности лицензиата (в настоящее время не учитываются инновационные методы обучения, дистанционное обучение и др.; требования к дополнительному и профессиональному образованию также должны быть отличными от основного);

– результаты проверки при соискании лицензии должны быть в обязательном порядке размещены на соответствующих сайтах образовательных учреждений и на общем информационном портале Рособрнадзора, за исключением документов, представляющих государственную тайну;

– считаем, что в качестве обязательной информации при соискании лицензии на право ведения образовательной деятельности заявитель должен предоставлять «Обязательства по развитию» учебного заведения, то есть обязательства по развитию обеспечения учебного процесса, предполагаемые учебные программы и планы, прогнозируемые результаты по каждому году обучения, а также обязательства по обеспечению качества предлагаемого образования.

Кроме того, необходимо законодательно закрепить обязанность Рособрнадзора проводить контрольное мероприятие по проверке лицензионных требований после первого года обучения, а также право на отзыв лицензии, в том числе и по результатам проверки качества образования.

Аккредитация. В настоящее время по заявлению соискателя Рособрнадзором создается экспертная комиссия по государственной аккредитации, которая проводит экспертизы показателей деятельности образовательного учреждения, необходимые для определения его вида, а также проверяет соответствие содержания и качества подготовки выпускников образовательного учреждения требованиям государственных образовательных стандартов.

Необходимо отметить, что в настоящий момент законодательно не определены: порядок создания и деятельности экспертной комиссии по государственной аккредитации, порядок оплаты экспертов, а также критерии оценки качества образования, являющиеся основным предметом экспертизы. Сложившаяся ситуация приводит к тому, что процедура государственной аккредитации образовательных учреждений является непрозрачной.

При этом существующая система, когда первая государственная аккредитация образовательного учреждения или научной организации может проводиться не ранее, чем на итоговой стадии обучения по соответствующей программе, фактически позволяет недобросовестным учебным заведениям безнаказанно не исполнять принятые на себя обязательства по обеспечению качества образования.

Принципиальной позицией ФАС России является необходимость проведения соответствующих процедур подтверждения качества образования после первых двух лет обучения в рамках контрольного мероприятия по проверке обеспечения лицензионных требований и «Обязательств по развитию» учебного заведения. Поскольку совершенно ясно, что если учебное заведение не выполняет взятых на себя обязательств, то совершенно нет никаких причин сохранять лицензию и надеяться на благополучную аккредитацию.

Учитывая изложенное, предлагаем ввести следующий порядок государственной аккредитации образовательных учреждений высшего профессионального образования:

– главной составляющей в системе государственной аккредитации учебного заведении должна стать объективная проверка качества знаний;

– для проведения аккредитации Министерством образования и науки России, по представлению Рособрнадзора, должны утверждаться профильные экспертные советы;

– в состав каждого экспертного совета должны входить: представитель Рособрнадзора, по два представителя от пяти ведущих в определенной области знаний и специальностей вузов, а также представители рекрутинговых агентств и международные эксперты. Экспертный совет должен утверждаться на срок до пяти лет с последующей ротацией и замещением вузов. Пятерка вузов должна утверждаться Минобрнауки России по представлению Рособрнадзора;

– для получения государственной аккредитации соискателям необходимо получить положительное заключение, подписанное большинством членов экспертного совета. Заключения должны передаваться в Рособрнадзор для утверждения при принятии решения об аккредитации образовательного учреждения;

– необходимо разработать и законодательно закрепить процедуру, при которой проверка качества получаемых знаний осуществляется путем случайной выборки студентов;

– процедуре государственной аккредитации должна предшествовать процедура самообследования учебным заведением;

– результаты экспертиз при соискании государственной аккредитации должны быть в обязательном порядке размещены на соответствующих сайтах образовательных учреждений и на общем информационном портале Рособрнадзора.

Также необходимо предусмотреть возможность отзыва Рособрнадзором лицензии на право ведения образовательной деятельности в случае отрицательного заключения при государственной аккредитации учебного заведения.

Устранение разнообразных форм «паразитического» аутсорсинга

«Паразитический» аутсорсинг – это процесс, в результате которого органы власти, осуществляющие контроль, надзор или разрешительную деятельность, передают часть своих функций на исполнение по гражданско-правовым договорам различным хозяйствующим структурам. То есть по сути различные ФГУ, ФГУП, а иногда даже ООО или АО назначаются посредниками между госчиновниками и предпринимателями при реализации первыми своих государственных полномочий.

Эта ситуация не уникальна для сферы образования, ФАС России находит подобные нарушения практически при любой проверке органа власти. Всего за последние два года Федеральная антимонопольная служба проверила деятельность трех подобных организаций, действующих в сфере образования, это ФГНУ «Главэкспертцентр», ФГУ «Росаккредагентство» и ФГУ «Интеробразование».

По результатам всех проверок инспекциями ФАС России установлены признаки нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135 «О защите конкуренции», в соответствии с которой запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства РФ, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

В рамках расследования выявлено, что ФГУ «Интеробразование» осуществляло свои функции во взаимодействии с НП «Магистр». При этом НП «Магистр» исполняет функции, делегированные Рособрнадзором ФГУ «Интеробразование».

По результатам проведенного расследования в отношении Рособразования (действие) и Минобрнауки (бездействие) было возбуждено и рассмотрено дело по признакам нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135 «О защите конкуренции». Рособразование признано нарушившим часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135 «О защите конкуренции».

Внедрение принципов прозрачности и ответственности образовательных учреждений при осуществлении своей профессиональной деятельности

В настоящее время в широком доступе отсутствует полная и достоверная информация об учебных заведениях (материально-техническая оснащенность учебного процесса, наличие аккредитации, в том числе по отдельным или впервые заявляемым специальностям, сведения о кадровом обеспечении образовательного процесса и др.). Эта ситуация порождает недобросовестных участников рынка образовательных услуг, которые пользуются недостаточной компетенцией будущих учащихся и их родителей. Зачастую при поступлении предлагаются одни условия получения образования, а на выходе потребитель услуги получает значительно меньше. Кроме того, абитуриенты часто отождествляют наличие государственной лицензии у образовательного учреждения с государственным статусом организации. В сложившейся ситуации появились так называемые «обманутые вкладчики в сфере образования». Таким образом, заканчивая учебное заведение, студенты не получают документы государственного образца и достаточные по объему и качеству знания.

Учитывая изложенное, необходимо законодательно закрепить обязанность каждого учебного заведения (вузы, научные организации, организации среднего профессионального образования) обеспечить размещение на собственном сайте полной информации об образовательном учреждении. Эта информация должна стать «Обязательством по развитию» учебного заведения и использоваться при заключении договоров на оказание образовательных услуг между образовательным учреждением и учащимся.

Устранение дискриминационных по отношению к негосударственным образовательным учреждениям норм законодательства, актов и действий органов власти, законодательное закрепление сохранения инфраструктуры образования, обеспечение равного доступа негосударственных образовательных учреждений к государственным программам поддержки образования

Несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации не закреплена функция государства по развитию частного (негосударственного образования), нормативно-правовая база действующего законодательства создает определенные условия для возникновения образовательных организаций в различных организационно-правовых формах и формах собственности, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций.

Вместе с тем существующие законодательные нормы не устраняют дискриминацию по отношению к негосударственным образовательным учреждениям. В этой связи существует необходимость внесения изменений в законодательство в части создания равных условий функционирования образовательных организаций всех организационно-правовых форм и форм собственности, закрепления равного доступа негосударственных образовательных учреждений на рынок образовательных услуг, участия в государственных программах и проектах поддержки образования, законодательного закрепления сохранения образовательной инфраструктуры в сфере образования.

Так, Указ Президента РФ от 24.12.1993 года №2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» накладывает ограничения на приватизацию объектов социальной сферы.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года также предусматривает ограничение выведения из сферы образования и здравоохранения инфраструктуры лечебных и образовательных учреждений с целью стимулирования развития механизмов частно-государственного партнерства в социальной сфере.

Вместе с тем, инфраструктура сферы образования все эти годы оставалась одной из самых уязвимых. Выведение государственного и муниципального имущества из образовательной сферы осуществлялось как путем его приватизации, так и путем его предоставления в аренду для иных (не образовательных) целей.

ФАС России подготовил законопроект по внесению изменений в статью 39 Закона РФ «Об образовании». В соответствии с предлагаемыми поправками федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления утверждают перечни государственного и муниципального имущества, используемого для целей образования.

Государственное и муниципальное имущество, включенное в эти перечни, предоставляется во владение и (или) пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) образовательным организациям (учреждениям) независимо от их организационно-правовой формы и используется в целях образования. Утвержденные перечни подлежат обязательному опубликованию в официальных средствах массовой информации, а также размещению в сети «Интернет» на официальных сайтах утвердивших их федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Порядок формирования, ведения, обязательного опубликования перечней устанавливается Правительством Российской Федерации.

Государственное и муниципальное имущество, включенное в эти перечни, не подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества).

Также законопроект предлагает особый порядок выведения имущества из указанных перечней, который исключает возможность необоснованного предоставления данного имущества для иных целей, кроме образовательных.

Подготовленный ФАС России пакет поправок в законодательство об образовании включает также нормы, направленные на достижение равных условий функционирования образовательных организаций всех организационно-правовых форм и форм собственности.

Текст доклада руководителя ФАС Игоря АРТЕМЬЕВА приводится с сокращениями