Развитие территориальной системы образования. Что и как нужно делать

Заметим, что цель учебного курса – не «научить» или «передать технологию» того или иного вида управленческой деятельности руководителям и специалистам территориального (регионального и субрегионального) органа управления образованием, но помочь им в реальном осуществлении обязанностей по стратегическому обеспечению модернизации образовательных услуг. Поэтому авторы, среди которых международные и российский эксперты в области управления образованием, а также администратор образования, имеющий значительный опыт реализации стратегических изменений на региональном уровне, настоятельно рекомендуют не читать пособие, а работать с ним.

Продолжение. Начало в №5

Учебный элемент № 1

Cущность образовательных услуг и логика стратегического управления территориальной системой образования

Образование: вопросы, требующие ответов

Доступность, качество и эффективность образования являются, как известно, основными ориентирами модернизации российского образования. Эту своеобразную триаду часто представляют в виде единой цели: «повышение доступности качественного образования при эффективном использовании ресурсов». При этом в программных документах, касающихся модернизации различных подсистем образования (от уровня отдельного образовательного учреждения до федерального уровня), ставится задача перехода от бюрократических, командных методов управления к управлению, основанному на принципах менеджмента.

В то же время существует расхожее мнение, что менеджер – это центральная фигура частной корпорации, а не государственного или муниципального учреждения. Менеджер нанимается владельцами корпорации (собственниками акций) для эффективной организации производства, целью которого является получение прибыли. Часть прибыли идет затем на расширение производства или на его модернизацию, что обеспечивает получение (рост) прибыли в следующем производственном цикле. Задача менеджеров разных уровней и функциональных направлений – организовать производство и сбыт таким образом, чтобы прибыль увеличивалась.

Возьмем сферы дошкольного, общего, начального профессионального или дополнительного образования детей. Здесь мы имеем дело с учебными заведениями, которые в России в подавляющем большинстве до сих пор принадлежат государству или муниципалитетам. Они являются собственниками этих учреждений, при этом задача получения прибыли не ставится перед производителями образовательных услуг.

Выделяемые бюджетные средства и внебюджетные доходы должны покрыть расходы, связанные с обучением: зарплату сотрудников, учебные материалы и учебники, проживание учащихся в общежитии, их питание, текущие затраты на обслуживание оборудования и зданий, потребление тепла и электроэнергии и другие. Здесь мерилом эффективности принято было считать не прибыль, а обеспечение реализации так называемого общественного блага, то есть видов услуг, которые предоставляются государством или органами самоуправления населению в равнодоступной форме без ущемления интересов кого бы то ни было. Для обеспечения подобной эффективности государство и муниципалитеты нанимают управленцев всех административных уровней.

Но не только цели деятельности не совпадают у частной корпорации и у государственного или муниципального учреждения или органа управления образованием. Коренным образом отличаются и «потребители».

Для частной корпорации потребитель чаще всего отождествляется с плательщиком – это тот, кто оплачивает покупку произведенного товара (услуги). Тот же, кто нуждается в данной услуге, но не может ее «купить», в качестве потребителя не рассматривается. Так, все население нуждается в услугах парикмахеров, но далеко не все имеют финансовую возможность регулярно пользоваться этими услугами.

Услуга, которую оказывает сфера образования, – иная. Основные потребители этой услуги – дети, подростки, юноши и девушки – в течение длительного периода времени, как правило, ничего за нее не платят.

Может быть, в этом случае потребителем считать государство или муниципалитеты, которые авансируют общее и профессиональное образование будущих работников принадлежащих им предприятий? Однако статистика свидетельствует, что подавляющее большинство предприятий в России – частные. Значит, потребителями конечного продукта отрасли образования являются частные работодатели? Так почему же тогда они не платят образовательным учреждениям – прямым или опосредованным поставщикам кадров – за оказанную ими услугу? Добавим: в образовании потребитель (ребенок, подросток, юноша или девушка) не только не платит сам, но зачастую и не имеет возможности предъявлять требования к оказываемой ему или ей услуге (то есть не является заказчиком).

При принципиальном расхождении между государственными (муниципальными) и частными услугами относительно целей производства и потребителей конечной продукции трудно на первый взгляд обнаружить сходство и в содержании самого процесса производства.

На частных предприятиях в ходе производственного процесса происходит приращение первоначальной стоимости обрабатываемых объектов (предметов) производства, производится так называемая добавленная стоимость («value added»). Она и служит основой прибыли, которая получается в результате реализации добавленной стоимости при продаже товара (услуг). Главная задача менеджеров – обеспечить производство этой добавленной стоимости, без которой не может быть и прибыли.

А что происходит в процессе обучения? Происходит ли там производство добавленной стоимости? Если да, то в каком виде? Если нет, то в чем смысл производственного процесса в сфере образования? И можно ли управлять этим процессом, если не понимать сути его созидательной части? Ведь именно производство добавленной стоимости является спецификой любого производства, определяющего его смысл.

Итак, сформулируем вопросы, на которые необходимо найти ответы, чтобы определить ту роль, которую играют в рыночной экономике образовательные учреждения, муниципальные или региональные органы управления образованием; понять, что означает в новых условиях задача «повышения доступности качественного образования при эффективном использовании ресурсов».

Что такое образование: социальное благо или предоставление образовательных услуг?

Кто платит за образование молодежи и почему?

Как государство и органы местного самоуправления мобилизуют и распределяют бюджетные ресурсы на эти цели?

Что означает термин «управление» применительно к той или иной системе образования: образовательному учреждению, территориальной системе образования?

Можно ли сегодня управлять образованием так, как это делалось ранее?

Какова логика управления, приводящего к повышению доступности качественного образования при эффективном использовании ресурсов?

1.1. Образование: социальное благо или оказание образовательных услуг?

На этот вопрос существуют разные точки зрения, причем, как правило, люди, которые придерживаются одной из них, начисто отвергают другую, кажущуюся им диаметрально противоположной. Авторы данного пособия исходят из того, что образование является одновременно и социальным благом, и услугой. Подтверждение этому мы находим в Федеральном законе «Об образовании», где говорится, что образование в Российской Федерации осуществляется в интересах человека, общества, государства (заметим, что порядок интересов в законе именно такой). Так вот, давайте договоримся, что образование – это социальное благо, состоящее в оказании образовательных услуг, удовлетворяющих запросы человека, различных сообществ и государства.

Да, образование – весьма своеобразная услуга, однако именно услуга, поскольку обладает всеми ее характеристиками. Как всякая услуга, услуга образовательная имеет результат, в процессе ее производства потребляются ресурсы, она имеет стоимость.

1.1.1. Результаты и условия оказания образовательных услуг

Попробуем заглянуть в глубину процесса оказания образовательных услуг, раскрыть его социально-экономическую сущность. Понимание сути происходящих явлений чрезвычайно важно для принятия оптимальных управленческих решений.

В наиболее обобщенном виде схема оказания услуг отраслью образования выглядит так:

Абитуриенты ® Образовательное учреждение ® Выпускники

С экономической точки зрения, с позиций спроса на рынке труда как абитуриент, так и выпускник являются носителями, собственниками определенного товара, получившего в экономической теории название «рабочей силы». Под рабочей силой подразумевается интеллектуально-нравственный и трудовой потенциал индивидуума – совокупность имеющихся у него знаний, профессиональных компетенций, норм поведения.

До оказания образовательных услуг, на входе в процесс обучения, образовательное учреждение имеет потребителей (клиентов), имеющих образование различного уровня, обладающих какими-то трудовыми навыками и придерживающихся определенных норм поведения. Каждый из них обладает определенным интеллектуально-нравственным и трудовым потенциалом.

В процессе образования и обучения, представляющего собой своеобразный процесс «обработки людей людьми» (обучаемых преподавателями), ученики приобретают новые знания и компетенции, постепенно повышая свой первоначальный потенциал. На выходе процесса оказания образовательных услуг их потребители обладают новым (обновленным) интеллектуально-нравственным и трудовым потенциалом. За время обучения выпускники значительно увеличили (при хорошей организации процесса обучения) полезность своей рабочей силы на рынке труда. Причем произошло не только и не столько количественное приращение, сколько качественное.

Система образования в целом (а не только непосредственные производители образовательных услуг) призвана обеспечивать приращение стоимости того «продукта», который она «обрабатывает» в процессе предоставления образовательных услуг. В качестве такого продукта выступает интеллектуально-нравственный и трудовой потенциал обучаемого. Именно эту цель – приращение своего потенциала – преследует абитуриент, переступая порог учебного заведения (не всегда, впрочем, это сознавая).

Уровень приращения потенциала («добавленная стоимость») может служить объективным показателем эффективности работы как отдельного учебного заведения, так и сферы образования в целом (не случайно в концепции модернизации говорится о системе образования как о средстве социально-экономического развития страны). Приведенные выше соображения можно использовать для определения совокупного результата предоставления образовательных услуг, который включает как количественные, так и качественные показатели.

Принимая во внимание, что услуги отрасли образования, являющиеся частью государственных (муниципальных) услуг, преследуют как экономические, так и социальные цели, суммарный показатель добавленного потенциала наглядно отражает результаты достижения обеих этих целей. Уровень добавленного потенциала в принципе поддается исчислению и становится в странах Европейского союза одним из важных объективных показателей конечных результатов деятельности системы образования.

На «выходе» образовательное учреждение имеет выпускников, которые отличаются от абитуриентов тем, что они повысили свой образовательный уровень, приобрели определенные навыки, лучше ориентируются в социально-политической среде. Конечным результатом оказания образовательных услуг (всей системы в целом) должна являться более высокая стоимость рабочей силы обученного. Если ценность рабочей силы (будущая – для системы общего или дополнительного образования детей) обучаемого за время, проведенное в учебном заведении, значительно возросла, можно делать вывод, что производительный процесс в образовательном учреждении достиг результата.

Здесь целесообразно остановиться на понятии «человеческий капитал», которое все чаще используется как для характеристики трудовых ресурсов общества, так и для характеристики отдельного человека.

Мы определили, что в результате образования (дошкольного, общего, дополнительного, профессионального, повышения квалификации) человек обладает товаром, который он может предложить на рынке труда, – своим интеллектуально-нравственным и трудовым потенциалом («рабочей силой»). Но является ли этот товар капиталом? В рыночной экономике капитал должен приносить прибыль, то есть увеличиться в размере после реализации произведенной продукции. Максимум же на что может рассчитывать человек при поступлении на работу – это на регулярную зарплату, то есть на фиксированный доход от ежемесячной продажи того товара, которым он обладает.

Тем не менее «человеческий капитал» существует в реальных экономических отношениях. Это тот же трудовой потенциал работника, становящийся капиталом в руках работодателя. Работодатель, инвестируя средства в покупку трудового потенциала, рассчитывает, что, используя его, он не только покроет расходы, связанные с зарплатой, но и получит некоторое (чем больше, тем лучше) приращение к объему вложенных в работника средств.

С точки зрения работодателя, интеллектуально-нравственный и трудовой потенциал человека действительно является «человеческим капиталом». Отсюда заинтересованность работодателей в количестве и качестве образовательных услуг, предоставляемых системой образования.

Итак, любой человек, получая образование, обладает товаром – своим трудовым и интеллектуально-нравственным потенциалом, – полезность которого (а значит, востребованность на рынке труда) существенным образом зависит от полученного образования.

Лев ФИШМАН, Валерий ДУДНИКОВ

Продолжение в следующем номере

_________________________________

Сокращенное изложение учебно-консультационного пособия «Управление развитием территориальной системы образования», подготовленного Николаем Петровым, Львом Фишманом, Валерием Дудниковым и Валерией Прудниковой (М., Логос, 2005).