Консолидированный бюджет и реализация государственной политики в области образования

Бюджетным законодательством предусмотрено, что: бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, в том числе в области образования; консолидированный бюджет – это свод бюджетов разных уровней бюджетной системы России, в состав которых включены расходы на образование.

Прежде чем приступить к детальному рассмотрению вопросов образования и использования средств консолидированного бюджета, целесообразно охарактеризовать, что же включают в себя понятия “бюджет” и “бюджетная система”.
Бюджет – это централизованный фонд денежных средств, создаваемый государством для покрытия государственных расходов. Бюджет дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления ими властных полномочий по управлению страной, ее субъектами и органами местного самоуправления.
В целях обеспечения стабильного и в необходимых размерах поступления доходов в бюджет государство определяет и неуклонно осуществляет налоговую политику в целом по стране и в каждом ее регионе.
Бюджет: фиксирует конкретные направления перераспределения валового внутреннего продукта (ВВП); осуществляет общегосударственное регулирование и стимулирование развития экономики в целом и ее отраслей; обеспечивает финансовыми ресурсами бюджетную сферу и реализацию мероприятий социально-культурной политики государства; проводит эффективный и действенный государственный финансовый контроль.
Действующее в стране государственное устройство является определяющим для бюджетного устройства. Так, для государства, каковым являются и Российская Федерация, характерны три уровня – федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований – районов, городов и других административно-территориальных единиц, являющихся муниципальными образованиями).
Утверждаются бюджеты следующим образом: федеральный бюджет – федеральным законом; бюджеты субъектов Российской Федерации – законами каждого региона; местные бюджеты – правовыми актами представительных органов местного самоуправления либо в порядке, определенном уставами муниципальных образований (статья 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации – далее БК РФ).
Каждый бюджет является финансовой базой для деятельности соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления. Законодательно закреплены в качестве основы бюджетного устройства принципы единства и самостоятельности бюджетов. Единство проявляется через: взаимодействие бюджетов всех уровней по линии доходов, распределение между бюджетами регулирующих доходов; создание и частичное перераспределение федеральных и региональных целевых фондов; использование единой бюджетной классификации, обеспечивающей сопоставимость доходов и расходов бюджетов всех уровней; составление по единым формам статистической и бюджетной информации; согласованные принципы бюджетного процесса; единую денежную систему.
Самостоятельность бюджетов обеспечивается: правом самостоятельного утверждения каждого уровня бюджета соответствующими представительными органами власти; правом определять направления использования бюджетных средств; наличием собственных источников бюджетных доходов; запрещением изъятия дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов, сумм превышения доходов над расходами и экономии по расходам.
Неуклонное соблюдение принципов единства и самостоятельности бюджетов позволяет составлять консолидированные бюджеты субъектов РФ и страны в целом.
Консолидированные бюджеты никем не утверждаются, они определяются расчетным путем сложения сумм утвержденных соответствующих бюджетов, а по окончании очередного финансового года – путем сложения сумм утвержденных отчетов об исполнении соответствующих бюджетов.
Консолидированный бюджет субъекта Федерации составляют бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории (ст. 15 БК РФ).
Консолидированный бюджет РФ составляют федеральный бюджет и консолидирование бюджета субъектов РФ (ст. 16 БК РФ).
На практике существуют также консолидированный бюджет города и консолидированный бюджет района.
Консолидированный бюджет города составляют городской бюджет и районные бюджеты районов конкретного города. В состав консолидированного бюджета города могут включаться бюджеты иных административно-территориальных образований (например, бюджеты поселков, находящихся в подчинении данного города).
Консолидированный бюджет района – это свод районного бюджета и свод сельских бюджетов нескольких населенных пунктов, имеющих общий бюджет, бюджетов поселков, городских бюджетов городов районного подчинения, расположенных на территории данного района.
Консолидированный бюджет является важной информационной базой. На основе его данных можно:
– проводить анализ состояния и составлять прогноз развития бюджетной системы РФ в целом и на каждом уровне бюджетной системы;
– осуществлять корректировку бюджетно-финансовой политики страны и в каждом административно-территориальном образовании.
При этом надо учитывать, что консолидированный бюджет отражает не все финансовое состояние территории, а лишь изъятую государством в централизованный фонд часть финансовых ресурсов, определенную часть валового внутреннего продукта.
Исходя из этого, при необходимости корректировки финансово-бюджетной политики, возможно принятие, например, следующих решений:
– осуществить рост доходов консолидированного бюджета, для чего увеличить изъятие налогов в доход госбюджета (с учетом существующего уровня экономического потенциала общества). Это позволит повысить маневренность в распределении дополнительных доходов государства, в том числе на развитие образования;
– провести оптимизацию расходов консолидированного бюджета, перераспределение средств между направлениями его расходов и прежде всего увеличивать финансирование приоритетов в государственной политике (таких, как образование);
– привести в действие механизм бюджетного федерализма, внеся изменения в межбюджетные отношения, в первую очередь в формирование доходов бюджетов всех уровней. При этом принимается во внимание их налоговый потенциал, выполняемые финансово-хозяйственные, социальные функции и имеющиеся общественно необходимые потребности (например, на развитие образования).
Для отрасли образования имеет исключительно важное профессиональное понимание роли и значения консолидированного бюджета для финансового обеспечения реализации государственной политики в области образования, возможного маневрирования финансовыми ресурсами на всех стадиях бюджетного процесса (при формировании бюджетов и, что не менее важно, в ходе их исполнения).
Требуется повсеместно активно пропагандировать в среде руководителей в сфере образования, законодательной и исполнительной власти необходимость всемерного использования механизма бюджетного федерализма, возможностей консолидированного бюджета.
Это значительно увеличит возможности достижения успеха в борьбе с бюрократами, коррумпированными чиновниками госаппарата, непрерывно повторяющими о недостаточности средств, о необходимости расходования ассигнований лишь в пределах утвержденных смет образовательных учреждений, о повышении сбора денег с родителей на нужды образования.
Сегодня уже явно недостаточно знать утвержденную смету образовательного учреждения и объемы бюджета, из которого финансируется это учреждение.
В настоящее время необходимо владеть знаниями объемов консолидированного бюджета, вносить предложения о внесении в установленном законодательством порядке бюджетных корректировок.
При этом надо исходить также из того, что из каждого бюджета бюджетной системы РФ финансируются расходы на:
– содержание бюджетных учреждений;
– реализацию мероприятий целевых программ развития образования;
– проведение разовых мероприятий в области образования.
Кроме того, из бюджетов выделяются льготные бюджетные кредиты для системы образования (возвратные, с пониженным процентом за пользование ими); льготные кредиты также можно получить в Сбербанке России. Большие суммы поступают по международным программам развития российского образования. В распоряжение образовательных учреждений поступают заработанные ими средства из внебюджетных источников.
Следует добиваться того, чтобы информация об этом была открытой, прозрачной, доступной для любого участника образовательных отношений.
В Законе РФ “Об образовании” определено, что образовательное учреждение предоставляет учредителю и общественности ежегодный отчет о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств (ст. 32).
Необходимо использовать предусмотренный в БК РФ (ст. 36) принцип гласности – обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетности об их исполнении.
Участники образовательных отношений, зная данные об утвержденных и исполненных сметах доходов и расходов образовательных учреждений, а также бюджетов районов, городов, субъектов РФ, могут самостоятельно провести анализ или обратиться к профессионалам, чтобы проанализировать состояние смет и бюджетов и сложившуюся ситуацию в финансировании системы образования на данной территории и в конкретном образовательном учреждении. Это позволит подготовить квалифицированные предложения для законодательной и исполнительной власти о совершенствовании финансирования сферы образования и данного образовательного учреждения.
Показатели консолидированных бюджетов можно использовать для определения:
– динамики расходов на образование в общих расходах консолидированных бюджетов (в удельном весе и с учетом инфляционных процессов);
– соблюдения установленных норм финансирования образования (например, в федеральном бюджете – не менее трех процентов его общих расходов на учреждения высшего профессионального образования);
– динамики расходов за ряд отчетных периодов по расходам государства в расчете на одного обучающегося (воспитанника) в образовательных учреждениях всех типов и видов;
– средних показателей бюджетных ассигнований на образование по экономическим районам (федеральным округам), что позволит сопоставить бюджетные расходы на образование данного субъекта РФ со средними показателями и с данными соседних территорий. То же самое можно исчислить и по расходам бюджета в расчете на одного обучающегося (воспитанника) по разным типам и видам образовательных учреждений;
– соотношения расходов на образование в РФ, в странах ближнего и дальнего зарубежья.
Выполнение Закона РФ “Об образовании” в части государственного финансирования системы образования можно прежде всего проследить по опубликованным сведениям о консолидированном бюджете страны. Однако такие показатели публикуются лишь эпизодически и в очень сжатом виде, что затрудняет анализ этих данных.
В целом по стране объемы расходов консолидированного бюджета РФ на образование постепенно растут. Так, в консолидированном бюджете страны на 2001 год они составляли 270 млрд. руб., на 2002 год прогнозировалось на эти цели направить 380 млрд. рублей.
Более высокими темпами увеличиваются расходы на образование, предусмотренные в федеральном бюджете. Медленнее возрастают бюджетные ассигнования на эти цели в целом по всем субъектам Российской Федерации. Причем показатели отдельных регионов увеличиваются разными темпами.
Следует особо подчеркнуть, что темпы роста объема консолидированного бюджета по расходам на образование должны повышаться, чтобы успешно решались задачи по реализации государственной политики в области образования. Это необходимо потому, что:
– во-первых, сейчас расходы на образование составляют лишь три с половиной процента от объема ВВП;
– во-вторых, велики потери от ежегодной инфляции;
– в-третьих, требуется ликвидировать образовавшиеся за прошлые годы бюджетные долги системе образования.
Решение вопросов достаточности или недостаточности государственных финансовых ресурсов связано не только с общим объемом консолидированного бюджета (включая расходы на образование) и общим количеством образовательных учреждений в стране, но и с распределением бюджетных средств между звеньями бюджетной системы РФ; передачей образовательных учреждений в подчинение соответствующих уровней исполнительной власти; выполнением федеральных и региональных целевых программ развития образования на данном уровне управления образованием; проведением отдельных целевых мероприятий на каждом таком уровне управления.
Так, в 2002 году расходы прогнозируемого консолидированного бюджета РФ на образование распределялись следующим образом – из федерального бюджета чуть больше одной пятой части общей суммы; из консолидированных бюджетов субъектов РФ – почти четыре пятых общих расходов.
Поскольку большая часть образовательных учреждений, обучающихся и воспитанников находится в регионах, то ежегодно в федеральном бюджете предусматривается финансовая помощь субъектам РФ – для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности, финансирования расходов по федеральным целевым программам, на капитальные расходы (глава 16 Бюджетного кодекса РФ).
Соответственно с учетом сумм финансовой помощи из федерального бюджета и формируются бюджеты регионов, в том числе по расходам на образование, а не только за счет доходов, закрепленных за данной территорией.
Другим существенным элементом бюджетной системы России является соотношение объемов бюджетов в составе консолидированного бюджета субъекта РФ. Например, в Иркутской области на областной бюджет приходится свыше одной трети объема консолидированного бюджета области, а на муниципальные (местные) бюджеты – около двух третей. Соответственно распределены между бюджетами и расходы на образование.
Важно знать, какие уровни власти за какие расходы на образование отвечают.
Федеральные органы исполнительной власти получают средства из федерального бюджета и используют их на содержание образовательных учреждений федерального подчинения, осуществление федеральных программ и мероприятий в области образования.
Что касается субъектов РФ, то на практике фактически руководствуются: нахождением финансируемого образовательного учреждения на балансе соответствующего органа власти; выполнением финансируемым учреждением работ областного или местного значения; наличием принципиального желания в долевом финансировании, а следовательно, и в управлении этим учреждением.
Например, в Ярославской области распределение расходов на образование между уровнями власти сложилось следующим образом. За счет средств областного бюджета финансируется несколько ПТУ, приобретение школьных учебников, покрытие убытков школьных столовых, оказывается финансовая помощь отдельным вузам и оплачиваются некоторым студентам “губернаторские” стипендии.
Из средств местных бюджетов в этой области финансируются общеобразовательные, детские музыкальные и художественные школы, школа искусств в г. Ярославле. Угличский бюджет оказывает финансовую помощь Московской государственной академии приборостроения в целях “оказания содействия в развитии высшего образования” на своей территории. Собственная программа “муниципальной системы образования” имеется в г. Ярославле.
В целом средства консолидированных бюджетов используются на реализацию государственной политики в области образования, основных ее принципов, таких, как: общедоступность и бесплатность образования; единство федерального образовательного пространства; защита и развитие системой образования национальных культур; автономность образовательных учреждений и др. Вопросы образовательных отношений должны решаться одинаково во всех субъектах РФ (ст. 2-5 Закона РФ “Об образовании”).
Консолидированные бюджеты позволяют не только выравнивать уровни бюджетной обеспеченности на разных территориях, но и одновременно решать назревшие проблемы в сфере образования. Так, консолидированный бюджет г. Ижевска (Удмуртская республика) нацеливается на первоочередное финансирование заработной платы работников образовательных учреждений; питания в дошкольных учреждениях, детдомах, школах-интернатах, вспомогательных школах, классах с детьми с задержкой психического развития, детей из малообеспеченных, многодетных семей; приобретения медикаментов и перевязочных средств для школ-интернатов, вспомогательных школ и др.
В целях усиления роли и значения консолидированных бюджетов для реализации государственной политики в области образования представляется целесообразным внести некоторые дополнения и изменения в действующее законодательство.
В Законе РФ “Об образовании” в статью 41 “Финансирование образовательных учреждений” следовало бы включить положения: об использовании принципов бюджетного федерализма для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности в регионах по системе образования в целом и по типам и видам образовательных учреждений; о возможности в процессе исполнения бюджетов внесения необходимой корректировки бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы России для обеспечения возникших в текущем финансовом году дополнительных расходов в области образования.
В Бюджетном кодексе РФ целесообразно расширить положения о роли и значении консолидированного бюджета, например консолидированного бюджета субъекта РФ. Следует включить в этот кодекс понятия о консолидированном бюджете города, который составляют бюджеты районов города; о консолидированном бюджете района – своде районного бюджета, сельских и поселковых бюджетов.
Приведенные предложения призваны содействовать совершенствованию нормативно-правовой и финансовой базы образования.

В.А.ПРИВЕЗЕНЦЕВ,
кандидат экономических наук, заслуженный экономист РФ, член-корреспондент Международной академии информатизации