Финансы

Закон есть. Но этого мало

Как достичь финансовой стабилизации: от теории к практике

B сложившейся ситуации наиболее реалистичны тактические меры, позволяющие в короткие сроки, без дальнейших реформ и сопутствующих им дополнительных финансовых затрат и потери времени на изменения, поправки и дополнения к действующему законодательству затрат сформировать механизм доведения выделенных (возможных) бюджетных средств до прямых бюджетополучателей – учебных заведений.

Механизм финансирования образовательных учреждений сам по себе не увеличивает размеры бюджетных средств на их содержание. Он лишь способствует их неуменьшению (так называемому нецелевому использованию) на различных этапах межбюджетных отношений: федеральный бюджет (трансферт) – бюджет субъекта Российской Федерации – местный бюджет – орган управления образованием (Централизованная бухгалтерия) – муниципальное общеобразовательное учреждение.

Значительные не использованные до настоящего времени резервы создания упомянутого механизма заложены в Законе РФ “Об образовании”. Однако за шесть с лишним лет с момента его введения в действие в 1992 г. большинство содержащихся в нем экономических принципов и норм остались невыполненными.

Наибольшим потенциалом до настоящего времени обладают следующие экономические принципы Закона “Об образовании”:

– переход на нормативное финансирование образовательных учреждений в расчете на учащегося (студенты, воспитанники);

– переход образовательных учреждений в статус юридического лица (ст. 12); самостоятельное осуществление образовательными учреждениями финансово-хозяйственной деятельности (ст. 43, п. 1).

Что ожидалось и что можно ожидать от выполнения сформулированных требований? Заодно рассмотрим и причины столь упорного невыполнения закона в этой части.

Нормативное финансирование – это естественный, понятный и весьма технологичный метод учета потребностей общеобразовательных учреждений в финансовых ресурсах и распределения выделяемых бюджетных ассигнований. Ряд регионов (в частности, Московская, Нижегородская, Ярославская и другие области) в пределах собственных полномочий разработал методики расчетов этих нормативов и использует их в практике.

Идея первой из этих методик состоит в следующем. Сначала рассчитывается потребность учебного заведения в средствах для оплаты труда по каждой категории работников: педагогический, административно-управленческий, учебно-вспомогательный и обслуживающий персонал. Далее, затраты по всем остальным статьям определяются в процентном соотношении к заработной плате. По школам, например, рекомендуется использовать соотношение 40% (Фонд оплаты труда) к 60%. Вторая из упомянутых методик базируется на общественно необходимых затратах на одного учащегося (воспитанника) учебных заведений различных типов, в частности шкал, рекомендованных Министерством образования РФ в 1990 году. (Письмо Министерства образования РФ ? 435/Н от 14 июня 1990 года). Задача заключается в том, чтобы соотнести масштаб цен к 1990 году и в настоящее время. С этой целью используются индексы цен, разрабатываемые с 1993 года Комитетом РФ по ценам.

Рассмотрим предлагаемую технологию на примере статьи 3 сметы расходов образовательного учреждения – канцелярские и хозяйственные расходы. Так как в этой статье учитываются многие затраты, для простоты изложения выберем из них одну – “текущий ремонт”. В упомянутом выше письме Минобразования РФ норматив по данному виду затрат для общеобразовательных школ составлял в 1990 году 2,95 руб. в расчете на одного учащегося. Для приведения этого норматива к масштабу цен 1992 года применяется индекс 100 (10000%). Соответствующее значение показателя будет 295 руб./учащегося.

Для индексации к ценам 1993 года используются значения индексов цен по укрупненным отраслям народного хозяйства (по данным Роскомцен за соответствующий год), продукция и услуги которых непосредственно используются при текущем ремонте (таблица 1).

Следовательно, в ценах 1993 года значение исследуемого норматива – 4,64 тыс. руб./учащегося (295 руб. х 15,74).

Аналогично (с учетом индексов цен по годам) проводится актуализация значений каждого норматива (по которому имеются разработанные ранее рекомендации) данной и других статей сметы расходов.

Весьма интересен и предлагаемый авторами методики подход к расчету норматива расходов на оборудование (статья 12). На первом этапе используется рекомендованный Минобразованием РФ базовый норматив расходов на первоначальное оборудование общеобразовательной школы (в ценах 1990 года – 420 руб./учащегося). Изложенным выше методом он индексируется к ценам расчетного периода. Далее норматив на текущее пополнение рассматривается как годовой объем амортизационных отчислений на ежегодное восстановление оборудования и инвентаря. В методике эта амортизация принята в размере 8% от базового норматива.

Соответствующий опыт был рассмотрен Экономическим советом Минобразования РФ, обобщен и в виде информационного письма Министерства народного образования от 15.12.94 ? 928/15-Ф распространен по России. Задержка в переходе на нормативный метод финансирования обусловлена не столько неимением методического обеспечения расчетов, сколько отсутствием достаточных бюджетных средств.

Потребности в финансировании учреждений общего среднего образования как в целом по России, так и по отдельным субъектам Федерации по нормативам окажутся существенно выше, чем фактически выделяемые на эти цели средства по традиционному способу “от возможностей”. Таким образом, дефицит бюджетов всех уровней государственного устройства РФ сведет смысл реальных нормативов к очередному невыполненному законоположению.

Переход образовательных учреждений в статус юридического лица и на финансово-хозяйственную самостоятельность является активным принципом экономики образования, который при определенных условиях обеспечивает как более полное получение бюджетных ассигнований, так и активизацию усилий руководства и коллективов учебных заведений по привлечению внебюджетных средств.

Проиллюстрируем сформулированные положения на актуальных примерах “борьбы” за целевое использование бюджетных ассигнований. Проверки, проводимые КРУ Минфина РФ, свидетельствуют о систематических нарушениях, допускаемых здесь на уровне администраций республик, краев, областей, городов и районов. Так, из выделенных в соответствии с указом президента 1355,4 млрд. руб. для выплаты педагогическим работникам отпускных денег в 1997 г. 139,5 млрд. руб. пошли совсем на другие цели. В 29 из 51 региона значительная часть ассигнований, выделенных из Федерального фонда финансовой поддержки для погашения, в частности, задолженности по заработной плате, также использована не по назначению.

В итоге Минфином РФ письмом от 11 августа 1997 г. (? 3-Е2-18/4) был определен механизм финансирования погашения задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы субъектов РФ. Установленный здесь алгоритм состоит в следующем.

1. После получения от Главного управления федерального казначейства (ГУФК) средств для выдачи ссуд региональные управления федерального казначейства (УФК) в течение одного рабочего дня уведомляют об этом органы исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.

2. Орган исполнительной власти в течение двух рабочих дней обязан представить в УФК распределение указанных средств по их непосредственным получателям, состоящим на бюджете субъекта РФ, и по органам исполнительной власти местного самоуправления.

3. УФК по получении распределения средств не позднее следующего рабочего дня перечисляют главным и нижестоящим распорядителям ассигнований, состоящим на бюджетах субъекта РФ, соответствующие суммы средств.

Сама по себе технология достаточно “прозрачна” и оперативна. Однако предположим, что фактическим потребителем ассигнований, состоящим на областном бюджете, является образовательное учреждение (дополнительного образования, какой-либо тип специальной школы и т.п.), не являющееся юридическим лицом (не имеющим, в частности, расчетного счета). Тогда логично, чтобы эти средства поступили к “посреднику”, например, областному управлению образования. Но и последнее не является юридическим лицом! Его организационно-правовой статус – функциональное подразделение администрации. В рассматриваемом правовом пространстве не определен также статус и централизованных бухгалтерий (ЦБ). Кто же тогда является юридически “аккредитованным” получателем финансовых средств в предлагаемой схеме? Аналогична (но еще более масштабна) ситуация и на муниципальном уровне.

В результате остаются все возможности для нецелевого использования средств соответствующими администрациями. Поэтому даже весьма жесткий (через систему казначейства) механизм также не ликвидировал рассматриваемую проблему. Поэтому весьма проблематична эффективность обсуждаемой в настоящее время схемы “окрашенных” трансфертов, направляемых из федерального бюджета в регионы целевым образом на нужды сферы образования. Во-первых, здесь потребуются законодательные изменения системы межбюджетных отношений. Во-вторых, новация требует создания специальной схемы контроля за прохождением “окрашенных” средств. В-третьих, несмотря на новый финансовый механизм, в сфере общего образования продолжает действовать старая схема: региональный (или муниципальный) бюджет – ЦБ – учреждения образования, т.е. общеобразовательные учреждения по-прежнему не являются фактическими бюджетополучателями. Вероятность же “утечки” бюджетных средств (даже окрашенных) здесь сохраняется.

Поэтому наиболее естественный путь решения проблемы – прямое финансирование бюджетополучателей, т.е. перечисление средств на счета образовательных учреждений, которые в этом случае должны в соответствии с Законом РФ “Об образовании” обрести статус юридического лица.

Практика показывает, что переход к финансово-хозяйственной самостоятельности активизирует такие образовательные учреждения в части поиска внебюджетных средств и внедрения экономических новаций.

Наряду с традиционными направлениями привлечения внебюджетных средств (например, платными дополнительными образовательными услугами) образовательными учреждениями представляют интерес перспективы использования возможностей попечительских советов образовательных учреждений как некоммерческих, неприбыльных организаций, имеющих статус юридического лица. Последние создаются на основе идеи содействия развитию образовательного процесса и всей его инфраструктуры как в отдельном учебном заведении, так и в рамках региональных образовательных систем. Они пользуются двойной системой налогообложения. Так, согласно новому Гражданскому кодексу РФ и Закону РФ “О некоммерческих организациях” этим организациям разрешено заниматься предпринимательской деятельностью для обеспечения своих уставных целей. Полученная в результате этого прибыль облагается налогом в соответствии с обычными нормативными документами правительства для коммерческих структур.

Однако учет доходов и расходов средств, полученных в виде целевых отчислений на содержание некоммерческой организации от других организаций и граждан, членских вступительных взносов, паевых и целевых вкладов участников некоммерческой организации ведется раздельно от учета доходов и расходов от предпринимательской деятельности. Доходы этого типа относятся к уставной деятельности и налогообложению не подлежат. Эти и некоторые другие льготы, обусловленные социальной направленностью данного совета, являются весьма выгодными для учредителей.

Деятельностью Попечительского совета руководит избранное на общем собрании правление. Последнее формирует исполнительный орган совета. В частности, исполнительным директором может быть назначен директор соответствующего образовательного учреждения. Таким образом обеспечивается взаимосвязь cовета и, например, конкретной школы.

Статистический учет учреждений образования, работающих согласно данной норме закона, не ведется. По нашим оценкам, реальные масштабы этого процесса невелики. Впрочем, следует отметить, что в настоящее время нередки случаи формального административно-командного перевода всех, к примеру, школ того или иного муниципалитета в статус юридического лица. Внешняя атрибутика – рекомендованный Минобразованием устав учреждения, регистрация юридического лица в соответствующих регистрационных палатах – соблюдается. Однако о какой-либо реальной финансово-хозяйственной самостоятельности при этом, как правило, говорить не приходится. Ибо в большинстве случаев самостоятельный расчетный счет каждому учреждению не открывается, да и какой-либо учебы, хотя бы руководителей, по поводу новых прав и обязанностей, технологий и методов функционирования в приобретенном статусе не проводится. То есть осуществляется чисто бумажный, для “галочки”, подход (да еще чтобы местная прокуратура в случае чего не могла указать на нарушения закона в части ст. 12).

В чем же причины того, что в течение уже пяти лет доказавшие свою целесообразность нормы закона не выполняются. Неужели так сильны в сознании максималистские тенденции: либо все (радикальное улучшение бюджетного финансирования), либо ничего?

Анализ ситуации свидетельствует о том, что главной ее причиной является отсутствие массовой разъяснительной работы о конкретном содержании экономических разделов Закона “Об образовании”, о практических (на уровне последовательности действий) путях перехода на финансово-хозяйственную самостоятельность, о возможностях привлечения внебюджетных средств и т.п. (Может быть, то же самое наблюдается и по другим разделам закона, но это выходит за рамки данной статьи).

Вспомним недавнее прошлое. Каждое масштабное нововведение сопровождалось массовой пропагандистско-разъяснительной работой. Да и сейчас федеральные законы, например по налогам, разъясняются в соответствующих инструкциях Госналогслужбы. Последние годы еще и технологически сопровождаются разъяснениями по применению этих инструкций!

Закон же “Об образовании”, который затрагивает едва ли не все население России, в течение шести лет так и не сопровождается (по крайней мере в экономической части) механизмом его конкретного исполнения.

В качестве одного из аргументов стихийности проводимых преобразований является представление части управленческих кадров о неразработанности конкретных технологий перехода в статус юридического лица. Такое представление в немалой степени поддерживается многочисленными реформаторами от образования. Так, во многих проектах отраслевого реформирования в рекордном по их количеству 1997 году утверждалась необходимость выделения значительных средств и времени на многоэтапную разработку упомянутых технологий. 1998 год в данном отношении не составляет исключения. Оставим, впрочем, в стороне истинную подоплеку подобных предложений (в том числе потенциальную возможность получения кредита Всемирного банка на разработку).

В то же время отметим, что в системе образования накоплен многолетний опыт перехода учреждений в статус юридического лица, работы в новых условиях, организации бухгалтерского учета, привлечения внебюджетных средств, разработки нормативов финансирования. Этот нарастающий опыт постоянно обобщается и активно внедряется в практику в различных регионах России Экономическим советом.

Таким образом, имеются все возможности для эффективной и оперативной помощи образовательным учреждениям для выхода из экономического тупика.

Михаил ЛЕВИЦКИЙ,

член общественного совета при Комитете по образованию и науке Госдумы РФ, зам. председателя Экономического совета Минобразования РФ, декан факультета экономики МГПУ, профессор, член-корреспондент РАО