Чем больше полномочий, тем больше ответственности. Павел КОНДРАШОВ, заместитель руководителя Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки

Контроль и надзор в сфере образования – дело не новое, но по-прежнему очень важное. Если говорить в целом о проблемах управления в отрасли, мы прекрасно понимаем, что контроль – та функция, без которой управление не может быть построено. Сейчас речь идет о том, что нам необходимо выполнять целый круг полномочий, связанных не только с контролем, но и с соблюдением законодательства, прав учащихся и работающих в сфере образования.

В последнее время в законодательстве произошли изменения, которые вызовут изменения в работе Рособрнадзора. В течение трех лет были приняты 122-й, 199-й, 131-й и 258-й законы, которые внесли существенные коррективы в распределение и состав полномочий по контрольно-надзорной деятельности в нашей отрасли. Очень динамично меняются сейчас и сами проблемы содержания образования. В профессиональном образовании у нас формируется двухуровневая система бакалавриата и магистратуры. В системе общего образования в последнее время мощно развивалось профильное обучение, различные образовательные программы, вариативность. В некоторых случаях вариативность, которая на первых порах была очевидным достижением демократического развития системы образования, в конце концов привела к тому, что права детей оказались нарушенными. Некоторые ученики уже не могли перейти из одного образовательного учреждения в другое из-за различий в программах. Расширяется сектор платного образования. Но особенно остро вопросы контроля качества, соблюдения прав детей стоят тогда, когда мы сталкиваемся с проблемами оптимизации сети. Оптимизация – мягкое название, а на самом деле это ликвидация части учебных заведений в силу разных обстоятельств. При этом и родители, и обучающиеся жалуются на нарушение их прав, соответственно мы сталкиваемся с очень серьезным набором вопросов, с которыми приходится разбираться и на региональном, и на федеральном уровне.

Кроме того, в образовании появляется очень много новаций, которые в сегодняшнее нормативное поле не вкладываются. Тем не менее решение задач соблюдения прав учащихся требует рассмотрения и этих проблем.

В последнее время постоянно изменяется соотношение компетенций Российской Федерации и субъектов РФ в сфере образования. Это влечет целую массу правовых последствий, которые определяют характер нашей деятельности. Все началось не так давно с закона №199, который установил, что в компетенции Российской Федерации находится надзор и контроль исполнения законодательства в части федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, принятие мер по устранению нарушений, в том числе путем направления предписаний, обязательных для исполнения образовательными учреждениями. Вроде бы налицо усиление ответственности, появление совершенно новой меры пресечения нарушений – оформление предписаний, но 199-й закон эту прерогативу установил только для федерального уровня, субъекты РФ не получили таких полномочий. В соответствии с 258-м законом субъекты РФ при осуществлении контроля и надзора получили права на оформление предписаний, обязательных к исполнению, но эта норма затронула в том числе и вопросы аннулирования в административном порядке лицензий при неисполнении выписанных предписаний.

199-й закон до последнего времени формировал нам правовое поле. На федеральном уровне объектами контроля и надзора были органы управления субъектов РФ, уполномоченные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль и надзор, муниципальные органы управления образованием, образовательные учреждения всех типов и видов, независимо от форм собственности. После выхода этого закона мы попали в такую ситуацию, когда федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору, оказались ответственными за контроль и надзор деятельности всех образовательных учреждений РФ, независимо от типа, вида и места их расположения. При этом совершенно понятно, что это были явно неоправданные полномочия с точки зрения их реализации на практике. Кроме того, за перераспределением полномочий не следовало перераспределения финансовых ресурсов. Ни мы, как орган федерального уровня, ни субъекты РФ каких-то специальных дополнительных средств на реализацию этих полномочий вовсе не получали. Ведь теперь под финансами или под расходными обязательствами мы должны понимать не деньги, а нормативные акты, на основании которых выделяются финансовые ресурсы. Если нет нормативных актов, то нет расходных полномочий и средств на их реализацию. Но, к сожалению, случается обратное: нормативные акты, которые устанавливают полномочия, могут быть, а решить с Минфином вопрос о выделении средств под новые расходные обязательства – проблема.

С точки зрения финансирующих и контролирующих органов (Счетная палата, отчасти прокуратура) возникла правовая коллизия, при которой полномочия оказались смешанными, то есть и для федерального, и для регионального уровней объекты контроля и надзора в какой-то части оказались одинаковыми. Естественно, возник вопрос: а кто и за что на самом деле отвечает, кто и кого должен проверять, рассматривать жалобы и принимать по ним соответствующие решения? По перечням объектов это образовательные учреждения, подведомственные управлениям образования, потому что их значительная часть находится в ведении субъектов РФ, муниципальные учреждения и так далее.

В прошлом году мы провели организационно-методическую работу, чтобы сформировать некоторые модели организации контрольно-надзорной деятельности в сфере образования. По итогам этой работы можно сказать, что принципиально базовых моделей всего две.

Первая модель уже применяется в некоторых субъектах РФ, при этом на территории региона существует отдельная служба по контролю и надзору, которая находится в непосредственном ведении высшего органа исполнительной власти. Есть даже такие экзотические примеры, когда отделы по контролю и надзору, связанные с деятельностью в сфере образовании, находятся в структуре администрации области или края. Но подобных примеров мало.

Вторая модель подразумевает, что функции по надзору и контролю исполняются органами управления образованием (региональным министерством, департаментом, управлением или комитетом). Причем существует три варианта организации работы. Первый – когда службы по контролю и надзору создаются как самостоятельные органы исполнительной власти субъекта РФ, но находятся в ведении министерства или департамента. Второй вариант – когда в структуре органа управления образованием существует самостоятельное подразделение, исполняющее эти функции (а под контролем и надзором мы понимаем не только исполнение законодательства и соблюдение прав участников образовательного процесса, но и деятельность по лицензированию, аккредитации). Третий вариант – когда структурное подразделение, обеспечивающее эти функции, вообще отсутствует, и они включены в должностные обязанности отдельных сотрудников, работающих в составе органов управления образованием.

Эта констатация фактов требует от нас определенных управленческих действий, особенно с учетом того, что в декабре 2006 года был принят очередной федеральный закон №258 «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием и разграничением полномочий», который более четко обозначил разделение функций контроля и надзора, их автономность и независимость от функций по управлению в системе образования.

Какие проблемы, на наш взгляд, носят системный характер? Прежде всего, это серьезный дефицит нормативно-правового и методического обеспечения контрольно-надзорной деятельности, начиная с того, что не существует типовых документов по проведению инспекционных проверок, проведению мероприятий по контролю и надзору за деятельностью образовательных учреждений или муниципальных органов управления образованием. Ввиду того, что постоянно меняются полномочия, которые закреплены за теми или другими субъектами права, само количество объектов контроля и надзора серьезно меняется, и до сих пор мы ощущаем отсутствие системной организации контрольной и надзорной деятельности. Мы понимаем, что не все решается непосредственно в органах управления образованием. Рособрнадзор никогда не смог бы обеспечить свою деятельность, если бы в его ведении не находились несколько учреждений, которые исполняют часть государственных функций по информационному обеспечению, по организации лицензионных и аккредитационных экспертиз. По ряду других направлений деятельности ведутся базы данных и так далее. Это невозможно делать из центрального аппарата, поэтому необходимо сформировать какую-то институциональную структуру поддержки исполнения полномочий Рособрнадзора.

Очень тяжелым оказался вопрос кадрового обеспечения нашей деятельности. На протяжении двух лет на базе Российской академии повышения квалификации и переподготовки работников образования мы проводим регулярные курсы повышения квалификации. Но полностью обеспечить потребность в кадрах мы не можем.

Нет и адекватного информационного обеспечения. Отсутствуют как публичное освещение проблем соблюдения прав участников образовательного процесса, так и различные информационные цифровые ресурсы, которые могли бы поддерживать управленческую деятельность и быть подспорьем для принятия решений.

Отчасти какие-то проблемы в правовом и нормативном обеспечении нам вместе с Министерством образования и науки РФ удалось решить после выхода Постановления Правительства РФ «Об утверждении правил контроля и надзора в сфере образования» №116 от 20.02.2007 года. О необходимости этого документа говорилось еще в 199-м законе.

В Постановлении есть два субъекта права с точки зрения осуществления контроля и надзора в образовании: наша Федеральная служба и уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ. Как только появляется слово «уполномоченные», сразу же возникает цепочка правовых последствий. Я беру правоустанавливающий документ для органа исполнительной власти и хочу прочитать, какие полномочия и как раскрыты в этой сфере деятельности. Если таких полномочий нет, возникает вопрос: куда они пропали, если законодатель их установил.

Второе новшество для сферы образования – это деление всех проверок на выездные (инспекционные) и камеральные. Термин «камеральные» присутствует во всех сферах деятельности, он связан с проверками исключительно по документальным материалам, тем не менее, прежде такого понятия в сфере образования в принципе не существовало. Теперь согласно Постановлению Правительства у нас есть два вида проверок.

Очень важно, что появилось три принципиальных новшества: понятие того, что входит в контроль и надзор, то есть путем чего они осуществляются, анализ причин возникновения нарушений и воздействие на нарушителей законодательства в области образования. Раньше у нас не было установленного законом права выписать предписание, выполнение которого было бы обязательным для нарушителей. После принятия закона №258 эти полномочия появились и у органа федерального уровня, и у соответствующего уполномоченного органа субъекта РФ. Это:

– осуществление контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными компонентами государственных образовательных стандартов в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта РФ, по всем реализуемым ими образовательным программам (за исключением учреждений, отнесенных к полномочиям Рособрнадзора);

– лицензирование и государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта РФ, по всем реализуемым ими образовательным программам (за исключением учреждений, отнесенных к полномочиям Рособрнадзора);

– надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ в области образования расположенными на территории субъекта РФ образовательными учреждениями, а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования;

– принятие мер по устранению нарушений законодательства РФ в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний соответствующим образовательным учреждениям и органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования;

– контроль за исполнением предписаний.

Но появление полномочий вызывает серьезные последствия, потому что отсутствие в деятельности федерального учреждения и учреждения регионального уровня использования этих полномочий означает, что мы бездействуем, не пресекаем нарушения законодательства, которые были установлены при рассмотрении индивидуальных и коллективных жалоб граждан, при обращении юридического лица или в иных случаях. Таким образом, норма оказывается обоюдоострой. Она не просто становится нашим правом, это право должно применяться нами в обязательном порядке.

Есть и еще одно новшество: раньше у нас не было никакого нормативного оформления привлечения сторонних специалистов для проведения тех или иных проверок или мероприятий по надзору. Из Постановления Правительства №116 следует, что к проверкам могут привлекаться эксперты из числа работников образовательных и научных организаций, органов власти и местного самоуправления, а также из числа специалистов организаций, обеспечивающих контроль и надзор в сфере образования, прошедшие квалификационные испытания. Таким образом, Рособрнадзору и субъектам РФ нужно вести подготовку экспертов, проводить для них квалификационные испытания, вносить их в информационную базу. Это могут быть учителя, методисты и другие работники образования.

Для установления активного взаимодействия между Рособрнадзором и Профсоюзом работников народного образования и науки РФ 29 декабря 2005 года было заключено соответствующее соглашение. Соглашением были определены направления взаимодействия, утвержден план мероприятий на 2006 год, и теперь мы обмениваемся соответствующей информацией по вопросам, входящим в компетенцию каждой стороны, совместно участвуем в инспекционных проверках, проводим совместные конференции, совещания и другие мероприятия по вопросам надзора за соблюдением законодательства РФ в области образования. Так, были проведены совещания во Владивостоке, Звенигороде Московской области, Новосибирске, Санкт-Петербурге, Ставрополе. Наряду с руководителями органов управления образованием и образовательных учреждений в них участвовали представители территориальных организаций профсоюза. По мере необходимости мы совместно рассматриваем обращения граждан по вопросам соблюдения законодательства РФ в области образования, ведем сбор и анализ оперативной информации о положении с выплатой зарплаты работникам образовательных учреждений, подведомственных субъектам РФ и органам местного самоуправления. Например, мы установили, что на 1 января 2007 года задолженность по зарплате была в Республике Северная Осетия-Алания (59,6 млн. рублей), в Республике Тыва (1,8 млн. рублей), в Алтайском крае (1,1 млн. рублей), Амурской области (4,3 млн. рублей), Пермской области (1,2 млн. рублей), Читинской области (2,8 млн. рублей). На 1 марта 2007 года – в Алтайском крае (0,6 млн. рублей), Хабаровском крае (2,1 млн. рублей), Амурской области (4,5 млн. рублей), Иркутской области (0,2 млн. рублей), Читинской области (2,8 млн. рублей).

По приказу Рособрнадзора от 22 мая 2006 года в состав Аккредитационной коллегии Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки включена председатель профсоюза Галина Меркулова.