Жить будем по новому закону

Правительство РФ внесло в Государственную Думу законопроект «Об образовании в РФ», который содержит нормы по всем уровням образования, включая дошкольное, начальное, среднее, высшее и дополнительное профессиональное. В течение двух лет он прошел широкое общественное обсуждение. Министр образования и науки РФ Дмитрий Ливанов заявил, что у нового закона об образовании хорошие перспективы: «Думаю, он будет принят либо в конце этого, либо в начале следующего года. Он уже внесен в Госдуму, и после летних каникул депутаты приступят к рассмотрению. Поскольку закон сложный, мы его разошлем во все регионы. С учетом этого первое чтение в Думе состоится скорее всего не раньше октября. В 2013 году закон вступит в силу – сразу и целиком. Его внедрение не вызовет особых трудностей, так как в тексте нового документа заложена преемственность действующих сегодня норм». На встрече с премьер-министром России Дмитрием Медведевым законопроект представляла президент образовательного холдинга «Наследник», член Общественной палаты РФ Любовь ДУХАНИНА.

Уже в течение трех лет одна из резонансных тем в обществе – содержание законопроекта об образовании. Нужно ли принимать новый законопроект? Уже к 2000 году возникло понимание, что действующий с 1992 года и крайне прогрессивный в тот момент закон об образовании не мог уже эффективно урегулировать складывающиеся отношения в сфере образования, и разрыв этот с каждым годом становится все больше. Новый законопроект прошел очень широкое всенародное обсуждение: и через Интернет, и всеми ветвями власти -и Государственной Думой, и Советом Федерации, и на конференции Союза ректоров. Была создана и работала специальная комиссия, которая ставила очень серьезные задачи на предмет соответствия законопроекта конституционному праву на образование, было внесено много замечаний и поправок, в итоге сегодня мы обсуждаем уже третью версию законопроекта.

С нашей точки зрения, новый закон «Об образовании в РФ» обязан решить три основные задачи.

Первая задача – стабилизация – обеспечение социальной справедливости и социальной стабильности в сфере образования. Несмотря на многочисленные пересуды вокруг этой темы, базовые принципы и гарантии конституционных прав граждан в сфере образования в полной мере включены в законопроект. Впервые на законодательном уровне государством признается особый статус педагогических работников в обществе. Мы очень много и долго говорили об этом,законопроект подчеркивает особый статус педагогических работников. Существенно, что все права и меры социальной поддержки педагогов закрепляются за ними вне зависимости от места работы: школа, больница, учреждение соцзащиты. Это то, что отсутствует до сегодняшнего момента. У нас раньше и до сих пор эти меры соцподдержки распространялись только на педагогов, работающих в школах. Все педагогическое сообщество поддерживает закрепление в законопроекте уровня оплаты труда за ставку педагогических работников не ниже среднего по экономике соответствующего субъекта. До 2004 года похожие нормы существовали и в действующем законе об образовании, но ввиду необеспеченности финансовыми механизмами их действие ежегодно приостанавливалось. Мы предлагаем не наступать на грабли дважды, разработать и законодательно закрепить финансовые механизмы, обеспечивающие заявляемый уровень оплаты труда педагога. При расчете средней заработной платы труда педагога целесообразно учитывать среднюю заработную плату педагога за ставку, а не идти путем увеличения средней заработной оплаты труда педагога за счет увеличения количества осуществляемых им работ. Этот путь точно приведет к снижению качества педагогического труда. Законопроект сохраняет существующие многие годы льготы по оплате коммунальных услуг для сельских учителей. В настоящее время некоторые почему-то сомневаются в необходимости сохранения таких мер социальной поддержки в условиях роста заработной платы. Эти меры в первую очередь имеют стимулирующий характер и способствуют привлечению педагогических работников в село. Считаю недопустимым исключение этих мер из законопроекта.

Вторая задача – модернизация и ответы на вопросы: как привести систему образования в соответствие с новыми требованиями времени и социальными условиями, как закрепить современную модель образования? Закон преодолевает разрыв между практикой образования и ее законодательным обеспечением: существенно расширены образовательные возможности граждан, закреплены возможности выбора образовательных траекторий, возможности индивидуализации образовательных траекторий. Проект закона активно вводит в законодательный оборот современные технологии в образовании, постепенно выравниваются права негосударственных и государственных образовательных организаций, предусматривается возможность бюджетного финансирования частных образовательных организаций. Однако этот процесс идет очень робко. Конституционный тезис о равенстве прав организаций всех форм собственности в образовании в полном объеме не реализован ни в части равного налогообложения, ни в равном доступе к ресурсам, в том числе и к бюджетному финансированию. Возможно, это техническая ошибка, но из законопроекта пропала норма о финансовом обеспечении за счет бюджетных средств дошкольного образования в негосударственных образовательных организациях, и эту норму следует вернуть. Мы недавно приняли федеральный закон, в котором ввели соответствующие полномочия субъектов и муниципалитетов о возможности финансирования услуг дошкольного образования в негосударственных образовательных организациях. В законопроекте впервые вводится понятие сетевого взаимодействия учреждений образования, культуры, спорта. Практика же показывает, что возможности сетевого взаимодействия зачастую ограничиваются гражданским законодательством в части совместного использования имущества, в части совместного финансирования образовательных программ, есть проблемы с лицензированием и аккредитацией совместных образовательных программ. Возникает также вопрос о соучредительстве образовательных организаций, причем в первую очередь муниципальных учреждений. Финансирование требует формирования и отработки механизмов межбюджетных отношений с учетом распределения полномочий между уровнями публичной власти. Также остро стоят вопросы межведомственного взаимодействия, в частности, еще не найден механизм совместного финансирования одного образовательного учреждения различными профильными министерствами за счет денег, выделяемых на образование, культуру, спорт, здравоохранение. Решение вопросов, связанных с сетевым взаимодействием, реально приведет к консолидации и оптимизации используемых ресурсов. Надо заметить, что законопроект не содержит адекватных норм в отношении обеспечения доступности дополнительного образования, чей мотивацион-ный ресурс развития и ресурс развития способностей, талантов каждого ребенка особенно велик. Возможно, следует рассмотреть подходы, обеспечивающие персонификацию финансирования дополнительного образования. Например, выдавать детям сертификаты, покрывающие все или часть затрат на получение дополнительного образования. В течение долгого времени услуги дополнительного образования и услуги по уходу и присмотру за детьми дошкольного возраста осуществлялись на основе софинансирования из средств бюджета и средств родителей. Нынешний законопроект не предусматривает такой возможности. Министерство финансов РФ выступает за жесткое разделение источников финансирования услуг. В случаях, когда услуга едина и неделима, как, например, в случае ухода и присмотра за ребенком, такое разделение может привести к сокращению количества услуг, оказываемых на бюджетной основе, и к росту цены на оплачиваемую услугу. Поэтому законодательное закрепление возможности софинансирования услуги в первую очередь необходимо для обеспечения прав граждан и больших их возможностей.Третья задача – задача опережающего развития в условиях нового социокультурного и технологического уклада. Законопроект делает попытку закрепить механизмы непрерывного и опережающего развития системы образования. С одной стороны, через механизмы, использующие внутренний инновационный потенциал, такой как экспериментальная инновационная деятельность (этот тезис появляется у нас в законе об образовании впервые), через механизмы саморегулирования, с другой стороны, через механизмы обратной связи с общественностью, внешней оценки и экспертизы. Однако есть основание считать, что этот шаг мог бы быть пошире и поувереннее. Например, отсутствует предписание в отношении реализации принципа государственно-общественного управления образованием на муниципальном и региональном уровнях. Возможно, стоит подумать о норме, которая обеспечила бы учет результатов общественной, общественно-государственной экспертизы при проведении процедуры аттестации образовательных учреждений. Складывается впечатление, что государство по-прежнему не доверяет обществу, но есть признаки того, что оно не доверяет и школе. В блоке статей по контролю качества образования реализуется ограниченный подход к государственному контролю качества, не стимулирующий рефлексию, саморазвитие и внутренние изменения, заметна жесткая карательная установка в отношении школы, в то время как реально существует согласие в обществе в том, что развитие может обеспечить только политика доверия государства и общества к школе. В рамках этой политики внешняя оценка понимается как элемент системы поддержки, как некая сервис-услуга, оказываемая государством школе, а не как контроль и надзор с угрозой лишить лицензии или уволить директора.Хочу подчеркнуть актуальность и важность проекта закона как основного механизма обеспечения конституционного права граждан на образование, как механизма формирования инновационного потенциала общества и экономики в целом. Возможно, что некоторые нормы, которые относятся к достоинствам проекта, на практике столкнутся с некими проблемами в реализации и, конечно, невозможно пройти те развилки, о которых я сказала, только через 8 законодательное закрепление. Поэтому нам надо уже сейчас подумать о разработке подзаконных актов и, конечно, о гармонизации законодательной и нормативно-правовой базы всех субъектов Российской Федерации. Мы сделали первый шаг, нужно делать следующий.