Законы, по которым мы живем. Депутаты надеются на помощь общественных советов

Законы, призванные обеспечить развитие системы образования, принимает парламент. Что изменилось в Государственной Думе после очередных выборов? Какое наследство оставила депутатам Дума предыдущего созыва? Каковы планы законодателей на осеннюю сессию? Об этом участникам правового профсоюзного семинара рассказал Владимир ЕФИМОВ, заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по образованию, государственный советник Российской Федерации I класса.

Я работаю в аппарате комитета уже 11,5 лет и участвую во всех профсоюзных форумах, которые два-три раза в год проводятся в федеральных округах, на уровне координационных, экспертных и других советов. Мне кажется, что сначала нужно сказать о том, кто занимается разработкой законов.

В Государственной Думе РФ пятого созыва создан совершенно новый комитет по сравнению с теми, что были раньше. Прежний Комитет по образованию и науке решили разделить, и теперь в Думе есть Комитет по науке и наукоемким технологиям, а также Комитет по образованию, который возглавил Григорий Балыхин, ранее руководивший Федеральным агентством по образованию. В Рособразовании его сменил бывший председатель профильного комитета ГД РФ Николай Булаев.

Состав комитета сильно обновился, но остались и некоторые депутаты, работавшие в прежних созывах, например, Иван Мельников, который был председателем профильного комитета в Думе третьего созыва, а сейчас вице-спикер ГД РФ. Остался в комитете и Олег Смолин из Омска, он, пожалуй, самый опытный депутат, поскольку изначально был избран еще в Совет Федерации РФ, потом пришел во вторую Государственную Думу и сегодня работает заместителем председателя нашего комитета. Работает в комитете и депутат Николай Разворотнев, который до избрания был директором крупного металлургического колледжа в Липецке. Все трое представляют КПРФ. Из Совета Федерации перешел в Государственную Думу и стал заместителем председателя нашего комитета депутат из Удмуртии Виктор Шудегов («Справедливая Россия»). Остальные 9 депутатов представляют «Единую Россию». Первый заместитель председателя комитета, в прошлом ректор, а затем и президент Московского института стали и сплавов Юрий Карабасов возглавляет московскую организацию «ЕР», просто заместитель – выдающаяся личность, олимпийская чемпионка по фигурному катанию Ирина Роднина. Вернулся в комитет депутат Гаджимет Сафаралиев из Дагестана. Есть у нас и молодой депутат – лидер молодежного движения Татарстана Виктория Черкесова, ей еще нет и тридцати лет, и она занимается молодежной проблематикой. В комитете есть специалисты по разным уровням образования. Екатерина Кузьмичева – специалист по дошкольному образованию, в прошлом депутат Законодательного собрания Самарской области. Заместитель руководителя фракции «Единая Россия» в Думе, член нашего комитета Валерий Рязанский и бывший декан технического университета из Карачаево-Черкесии Ахмат Эркенов хорошо знакомы с высшим профессиональным образованием.

За весеннюю сессию состоялось 13 заседаний комитета, только в трех случаях возникали разногласия и оппозиция в лице депутатов КПРФ по некоторым законодательным инициативам высказывала отрицательное мнение либо воздерживалась. По абсолютному большинству вопросов при обсуждении законов на различных стадиях их подготовки депутаты голосовали практически единогласно. Мы стараемся работать дружно.

Законопроектную работу в комитете обеспечивает, естественно, аппарат. Его состав вот уже длительное время практически не меняется. Основной костяк аппарата – 11 «боевых единиц» – обеспечивает подготовку законопроектов, заключений, комментариев и других документов, необходимых для прохождения законопроектов. Причем все мы работаем не на партийной, а на чисто профессиональной основе. Независимо от того, каково было большинство в комитете, когда его возглавлял Иван Мельников, Александр Шишлов или Николай Булаев, мы всегда объективно готовили профессиональную информацию по прохождению законов. Что касается дальнейшего партийного или политического решения, то его принимают депутаты, ответственность ложится на них. Мы, конечно, можем иметь свои политические убеждения, но в соответствии с законом о государственной и гражданской службе в аппарате комитета не могут создаваться партийные организации. Общественные – другой вопрос.

За последние четыре года – с 2004-го по 2007-й – были приняты законы, которые мы, хотим или не хотим, должны исполнять, поскольку они вступили в силу. Модернизация образования длится у нас уже много лет, и когда завершится, не берусь предсказывать, поскольку она носит перманентный характер.

Как бы я охарактеризовал группу законов, принятых в последние четыре года? Все мы хорошо помним злополучный федеральный закон №122 о монетизации льгот, который на тридцать с лишним процентов «перелопатил» оба наших главных закона – «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Хорошо, что нам удалось отстоять несколько очень серьезных позиций. Правительство РФ, например, предлагало перечеркнуть все, что касалось права образовательного учреждения выступать арендодателем и арендатором. Во время прохождения закона в первом, втором и третьем чтении мы с помощью ректорского корпуса и профсоюза эту позицию исключили. Учреждениям хотели запретить самостоятельное распоряжение бюджетными средствами и даже разработку собственного устава, все это тоже жесткие позиции, которые мы отстояли.

Приняты и вступили в действие серьезные законы, которые способствуют дальнейшему развитию и находятся в русле модернизации. Все они вносили изменения в законы «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Очень долго, более двух лет, шла работа над поправками в части новой процедуры лицензирования и аккредитации образовательных учреждений. Этот закон ужесточил требования к качеству подготовки наших выпускников в учреждениях всех уровней, начиная с детских садов и заканчивая докторантурой. Мы сократили трехэтапную регламентную процедуру лицензирования, аттестации и аккредитации. Долго обсуждали и пришли к выводу, что лицензирование надо оставить, а аттестация и аккредитация – во многом пересекающиеся вещи, и объединили их в одну процедуру, все-таки при этом меньше затраты образовательных учреждений.

В этом же законе были сделаны серьезные уточнения по контролю за качеством работы образовательных учреждений. Если в заявлении гражданина (не говоря уже о заявлениях местных, региональных и федеральных органов) содержатся серьезные и аргументированные претензии, то перед органом, осуществляющим функции надзора и контроля, ставится задача организовать внеплановую проверку деятельности учреждения. Правда, такие проверки не могут проводиться более одного раза в два года. Если соответствующая аттестационная комиссия обнаружит в ходе внеплановой проверки какие-то процедурные нарушения или нарушения по части подготовки специалистов, образовательному учреждению и его учредителю выносится предписание по их устранению. Если в установленный срок эти нарушения не будут ликвидированы, может быть приостановлено действие лицензии, может быть отозвана аккредитация. Раньше контролирующий орган мог приостановить действие лицензии или свидетельства об аккредитации только через суд. Сплошь и рядом, особенно по филиалам вузов, возникало множество претензий к качеству подготовки. Рособрнадзор и органы на местах годами судились и не могли ничего сделать, а вузы продолжали халтурить. Теперь ситуация должна измениться. Если образовательное учреждение или учредитель не будут согласны с решением контролирующего органа, они могут обжаловать его в суде.

Конечно, все слышали о наболевшей ситуации с законом о введении ЕГЭ, который был принят, но в полную силу вступит с сентября 2009 года. Все шумят по этому поводу, по поводу тех контрольно-измерительных материалов, которые используются в тестах, в первую очередь по гуманитарным предметам (литературе, истории, русскому языку). Ситуация здесь неоднозначная. 2008 год объявлен переходным, по его итогам будет принято какое-то решение, в том числе и по движению тех законопроектов, которые лежат у нас в портфеле. Авторы одного из них предлагают сделать ЕГЭ не единственной формой итоговой аттестации, а предоставить выпускникам право выбора. Комитет планирует провести очень серьезное обсуждение на предмет, поддерживать ли эту позицию, дать разрешительную возможность проводить те или иные экзамены в форме ЕГЭ там, где есть условия, где регион сам на этом настаивает, или выработать какую-то иную конструкцию.

С проблемой единого экзамена связан вопрос о стандартах. В прошлом году был принят закон о новом понятии и структуре образовательных стандартов. Теперь стандарты называются федеральными государственными, и отсутствует понятие национального и регионального компонентов. Часть республик высказывает в связи с этим недовольство. Мне это кажется странным, поскольку в законе прописано, что государственные образовательные стандарты состоят из федеральной составляющей и части, которую формируют участники образовательного процесса. В любой области любой орган управления и даже коллективы образовательных учреждений могут принять решение о той части стандарта, которая равна 20-25 процентам от общего объема учебного времени и отдается, по сути, на откуп по любому компоненту, который вы хотите ввести, не выходя за пределы общего финансируемого объема часов. Нам дали больше свободы, но мы не хотим ее брать. Это мне непонятно. Решайте вопросы о национальном языке в рамках той части государственного стандарта, которую вы сами можете сформировать. Другое дело, что не хочется отвечать. Если раньше были национальный и региональный компоненты, то за их реализацию по сути дела никто не отвечал. Если теперь это войдет в федеральный государственный стандарт, то, будьте любезны, обеспечьте качество подготовки по тому предмету, который вы в него вносите. Причем платить за эту часть стандарта не надо – все уже оплачено. Есть объем учебных часов, который заявлен на каждый класс, учителям платят зарплату, дополнительно ничего финансировать не нужно.

Нам предстоит обсуждать последствия применения еще одного закона, который до 1 сентября 2009 года будет действовать в переходном варианте. Он касается введения уровней высшего профессионального образования. Что принципиально нового вносит этот закон? Раньше у нас была довольно-таки аморфная структура, где существовали ступени высшего профессионального образования: бакалавриат, дипломированный специалист и магистратура. Уровень был единый, а теперь сделали два уровня: один – бакалавриат, как правило, четырехлетний, второй – либо специалитет, либо магистратура. При этом в старой схеме было непонятно, можно ли после специалитета разрешать обучение в магистратуре, кому-то разрешали, кому-то нет. Сейчас жесткая схема: когда ты выбираешь ту или иную траекторию получения высшего образования, будь любезен подумать, как сложится твоя судьба в этом случае. Если ты идешь учиться на бакалавра с дальнейшим поступлением на конкурсной основе в бесплатную магистратуру, то это одна линия. Если ты идешь на дипломированного специалиста, выучился за пять лет на инженера и затем захотел поступить в магистратуру, то это будет считаться вторым высшим образованием и не обязательно бесплатным.

К сожалению, наши законы, в том числе о введении ЕГЭ, уровней высшего образования и новой структуре государственного образовательного стандарта, носят опережающий характер. У нас отстает вся та подзаконная нормативная база, которая должна обеспечивать их исполнение. Крайне сложно идет сейчас на федеральном уровне подготовка нового поколения государственных образовательных стандартов. Эта работа сдерживается, и тут нужно спросить руководителей Минобрнауки РФ, почему.

Еще один закон, который вызвал определенные волнения у нашей образовательной общественности, – закон о введении обязательного всеобщего полного среднего образования. Дело-то хорошее, тогдашний Президент РФ Владимир Путин высказал эту идею, поскольку мы отстаем от других стран (в Японии уже высшее образование хотят сделать обязательным). Сочинили и ввели закон, но тут возникли проблемы, правда, не столь острые, как с введением государственного стандарта или ЕГЭ. Проблемы «великовозрастных» детей, которые несколько лет просидели в одном классе, проблемы тех, кто поступает в учреждения НПО на базе девяти классов, и многие другие.

Мы приняли закон, который содействует более тесному контакту образовательного учреждения с работодателями, но его нужно усиливать, поскольку он имеет рамочный характер. Закон разрешает работодателю участвовать в формировании госзаказа на подготовку специалистов, в аккредитации образовательных программ, реализуемых профессиональными учреждениями, но все эти позиции нужно более четко прописывать.

По инициативе Григория Балыхина для проведения более тщательной общественной экспертизы законопроектов и решения многих других животрепещущих вопросов образования созданы несколько специальных экспертных советов. Сегодня их уже 12 по различным направлениям: по высшему и послевузовскому образованию, по интеграции образования, науки и производства, по качеству образования и развитию карьеры выпускников, по дошкольному образованию, по общему образованию, по начальному и среднему профессиональному образованию. Ирина Роднина курирует два экспертных общественных совета по дополнительному образованию детей (это то, что связано, в первую очередь, с развитием технического, художественного творчества и спортивного направления). В советы вошли представители всех уровней образования, учителя, воспитатели, работники учреждений профессионального образования, представители профсоюза, в том числе руководители и сотрудники аппарата ЦК.

С помощью экспертных советов мы ведем углубленную проработку законопроектов, чтобы сформировать заключение комитета. Например, несколько депутатов, в том числе и член нашего комитета Виктор Шудегов, предлагают дополнить статью 55 Закона «Об образовании» специальным пунктом, дающим возможность учащимся и учителям бесплатно посещать музеи. Сначала этот законопроект внес председатель Совета Федерации Сергей Миронов, а потом к нему присоединилась группа депутатов. Вопрос неоднозначный. Вроде бы хорошая идея, ведь у нас мало кто теперь ходит в музеи. С другой стороны, есть категория музеев, куда никак нельзя без оплаты. Если привезли какую-то экспозицию из-за границы, то тут речь идет о контракте, по которому нельзя допускать отдельных посетителей бесплатно. Позиция комитета по отношению к этому законопроекту должна быть подсказана общественными советами и Комитетом ГД РФ по культуре.

Другой пример. Когда принимали закон о ЕГЭ, попутно кое-что добавили в статью 16 Закона «Об образовании» и в статью 11 Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части приема в вузы: ввели норму, что чемпионы Олимпийских игр имеют право на внеконкурсный прием. Теперь хотят записать «чемпионы и призеры». Законопроект из-за одного слова сразу «завис». Вроде бы с ним соглашаются, но вроде бы и отвергают. И отвергают, поскольку при конкурсе уменьшается вероятность прохождения в вуз других людей, которые нечемпионы и непризеры, но не менее, а то и более талантливы в той или иной области. Мы прислушаемся к тому, что скажет общественность.

На осеннюю сессию мы уже направили в Совет Государственной Думы перечень законопроектов, которые будем рассматривать. Среди них два проекта, внесенных Курултаем Башкортостана и Государственным собранием Татарстана в части восстановления понятия национального и регионального компонента образования. Конечно, это в первую очередь касается средней школы и в меньшей степени высшей, в профессиональной школе это нужно в чисто специфических областях (культура, искусство, педагогика). Я, например, не понимаю, какой может быть национальный и региональный компонент при подготовке специалистов по самолетостроению, как можно готовить инженера-специалиста по высоким технологиям в радиоэлектронике на чувашском или ингушском языке. Другое дело, на английском или немецком, но тут за многие годы созданы свои традиции обучения, есть учебники, аппаратура и все необходимое.

Из любопытных законов у нас есть законопроект, тоже не бесспорный, об увеличении стипендий, предлагающий такую поправку: число 315 заменить в законе о МРОТ на 400 для студентов учреждений начального и среднего профобразования, а для студентов вузов – с 900 до 1100. Конечно, стипендия мала, и у нас на парламентских слушаниях по профессиональному образованию шел об этом разговор. Разве студент техникума меньше хочет кушать, чем студент вуза? Сфера начального и среднего профессионального образования в этой части, на мой взгляд, обижена. В вузах есть специальный фонд (25% от фонда стипендий) для помощи нуждающимся студентам. Например, у меня племянница-студентка получает 2250 рублей (1500 рублей – социальная стипендия). Стипендия будет повышаться каждый год.

У нас есть также законопроект о внесении изменений в Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части установления добровольности сдачи экзамена в форме ЕГЭ, в традиционной форме или в какой-то иной. Если комитет поддержит законопроект, будем его вносить.

Еще один сложный вопрос связан со статьей 55 Закона «Об образовании» о компенсациях коммунальных расходов педагогам, работающим в сельской местности, в рабочих поселках и поселках городского типа. Как известно, 122-й закон зафиксировал, что те условия, которые были раньше, не могут быть ухудшены. В связи этим в Думу стали поступать законопроекты из разных регионов, где предлагается скорректировать положения закона и установить льготы в соответствии с нормативами, принятыми в том или ином субъекте РФ. Когда Воронежская областная Дума предложила такой проект, мы получили шквал возмущений от профсоюзной организации, от учительской общественности. Стыдно, когда местные власти инициируют такие законы. Сегодня все эти проблемы могут быть решены даже в дотационных регионах, например, они решены в Тульской области, в бедной Псковской области. Комитет обязательно выскажется против этих законопроектов.