Впереди – автономия

​2011-2012 учебный год – переходный, когда колледжам нужно будет принять решение о переходе в новую организационно-правовую форму – государственное автономное учреждение.

Проблему изменения статуса колледжи активно обсуждают уже достаточно давно, но этот процесс по-прежнему вызывает множество вопросов и толков. К сожалению, наши законодатели разрабатывали нормативно-правовые акты для реформы бюджетных учреждений методом последовательных приближений, поэтому с момента принятия 3 ноября 2006 года Федерального закона №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» регулярно возникала необходимость внесения изменений, дополнений и разработки подзаконных актов и регламентов. Получившийся процесс реформирования удобно разделить на три этапа.Этап I – концептуальный (2006-2009 годы) – формирование концепции автономного учреждения (АУ) и создание отдельных АУ путем учреждения новых или изменения типа существующих государственных или муниципальных учреждений.Этап II – организационный (2010-2011 годы) – начало государственной реформы бюджетных учреждений.Этап III – управленческий (2011-2012 годы) – исправление несоответствий и установление более либерального режима деятельности государственных автономных учреждений.На первом этапе концептуально определился новый тип юридического лица – автономное учреждение, которое представляет собой сложную конструкцию, своего рода «гибрид», сочетающий в себе признаки некоммерческой и коммерческой организаций. Автономное учреждение, как и бюджетное, выполняет социально значимые функции (образование, наука, культура), но в то же время оно наделено более широкой финансово-хозяйственной и имущественной самостоятельностью. Кроме того, первый период характеризуется наделением образовательных учреждений признаками, характерными для коммерческих организаций (обязательный аудит, открытость и общедоступность важнейших документов о финансово-хозяйственной деятельности), и созданием контрольно-надзорного органа – наблюдательного совета.Первоначально переход учреждений в статус автономных в системе образования РФ касался в основном учреждений федерального подчинения. Позднее в автономные стали переходить региональные дошкольные учреждения и школы регионов РФ, еще позднее – учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования.Если по вузам решение о переводе в статус автономного принимали Министерство образования и науки РФ, Правительство РФ, то по остальным образовательным учреждениям – детским садам, школам, лицеям, профессиональным училищам, техникумам, колледжам – министерства и департаменты образования субъектов РФ. Однако в различных регионах процесс автономизации шел не одновременно и неоднородно. Его сдерживало отсутствие единой технологии и региональных регламентов, поэтому многие регионы не спешили участвовать в данном процессе и заняли позицию ожидания.Принятие Федерального закона 83-ФЗ внесло коррективы в понимание процессов автономизации образовательных учреждений. Во-первых, законодатели установили временные рамки для проведения реформы бюджетных учреждений и определили последовательность разработки нормативно-правовой базы субъектов РФ. Во-вторых, был уточнен статус автономного учреждения, все существовавшие ранее автономные учреждения с 2012 года либо становятся государственными, либо ликвидируются, а бюджетные – получают возможность стать государственными автономными учреждениями. Таким образом, для субъектов РФ АУ – удобный инструмент управления не только отдельными организациями, но и всей системой государственных учреждений, еще один механизм гибкого управления региональными отраслевыми бюджетами и экономией бюджетных средств.Изменение статуса учреждений требует не только учета отраслевой и территориальной специфики образовательных учреждений, но и выработки комплексной региональной политики в отношении автономных учреждений (принятия концепции, разработки программы, нормативной базы, создания управленческих структур).Очевидное преимущество – получение бюджетного финансирования в форме субсидий, позволяющее уйти от постатейной отчетности в казначействе и реализовать гибкость финансового планирования на уровне учреждения.Поскольку мы добиваемся повышения ответственности образовательных учреждений за качество деятельности, то, очевидно, должны предоставить им самостоятельность в выборе средств управления, дать возможность установить собственную систему стимулирования педагогических работников, позволить руководителю учреждения снизить непроизводительные расходы при сохранении безупречной репутации за счет высокого качества работ и услуг.Для развития рынка образовательных услуг, повышения их качества и расширения ассортимента 83-ФЗ дополнительно создает условия, усиливающие конкуренцию бюджетных учреждений профессионального образования за получение субсидий на выполнение государственного задания и получение финансирования из других источников.Изменения, диктуемые сегодня российским законодательством в отношении государственных учреждений, имеют исключительно экономический характер. Трудно ожидать, что Минэкономразвития РФ будет прорабатывать отраслевые особенности деятельности бюджетных и автономных учреждений. Это стало сферой интересов отдельных министерств и ведомств, а также органов исполнительной власти субъектов РФ.В основе всех сегодняшних преобразований лежит концепция бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), переход от «управления затратами» к «управлению результатами». При этом «идеальный» результат – не стопроцентное исполнение финансового плана, а достижение конкретных, измеримых, общественно значимых целей.Цель такой модели бюджетирования – установление взаимосвязи между затраченными ресурсами и полученными результатами (и удивительно, что это не было сделано десятки лет назад!). Деятельность образовательных учреждений региона становится фактором, который в долгосрочной перспективе существенно влияет на бюджетную и социальную эффективность деятельности, финансируемой из бюджета. В такой постановке задача реструктуризации региональной сети учреждений профессионального образования требует системных преобразований в работе образовательных учреждений, формировании и финансировании региональных потребностей.Подобные преобразования поднимают большой инновационный пласт задач, для решения которых необходимо понять, кто должен решать эти проблемы и каким образом. Целесообразно дифференцировать инновационные изменения, производимые системой образования, на такие группы по уровням управления:- системно на уровне РФ,- на уровне органа исполнительной власти субъекта РФ,- на уровне учреждения профессионального образования.Успешности функционирования образовательных систем субъектов РФ должно способствовать установление в регионах рациональных нормативов финансирования предоставления услуг, определенных государственным заданием. При этом, во-первых, необходимо определить, какие услуги социально значимы и должны получать финансирование в первую очередь, то есть понимать структуру регионального заказа на профессиональное образование и сопутствующие услуги и работы, а во-вторых, рассчитать, какие затраты должно понести каждое конкретное образовательное учреждение, чтобы выполнить задание. Ведь одна и та же услуга, например подготовка автомехаников в разных образовательных учреждениях, стоит по-разному, в зависимости от материально-технической базы учреждения, реализуемого учебного плана.Установление границ и рамок – задача органов управления образованием, а принципы установления этих границ нужно обязательно доводить до исполнителей. Только такое взаимодействие может обеспечить полное понимание, а соответственно и осуществление происходящих изменений.Что мы можем учесть из опыта регионов, уже осуществивших переход образовательных учреждений в форму автономных? С какими трудностями и проблемами столкнулись образовательные учреждения субъектов РФ?Анализ нормативных правовых актов регионального и муниципального уровней показал: региональные нормативные акты, регулирующие вопросы перехода бюджетных учреждений в форму автономных, как правило, не содержат региональной и отраслевой специфики. Однако процесс автономизации в субъектах РФ начинался с выработки и принятия региональной политики автономизации учреждений профессионального образования, решения вопросов определения потребности в государственных услугах и формирования государственных заданий, утверждения нормативов финансирования. При этом в отсутствие единых подходов, технологий и методик наблюдается существенное различие в определении структуры и нормативов финансирования государственных заданий. Одни субъекты РФ подходят к разработке нормативов с позиции максимального укрупнения государственных услуг, другие – с позиции максимальной детализации.Регионами-лидерами в этих процессах стали Республика Татарстан и Тюменская область. Фактически в этих регионах на сегодняшний день отработана технология перевода учреждений и их деятельности в статус автономных с учетом структуры экономики, количественных показателей сети образовательных учреждений и их территориального размещения.Однако существует значительный разброс числа автономных учреждений. Выделяются три группы регионов, в которых учреждения НПО и СПО перешли в статус АУ: высокий уровень (свыше 50% АУ), средний (15-49%) и низкий, самый масштабный (менее 15%). Анализ опыта регионов показывает, что возникают проблемы, характерные для всех субъектов РФ. Прежде всего это недостаточная правовая проработка вопросов взаимодействия представителей заказчиков образовательных услуг и наблюдательного совета, а также выстраивания партнерских взаимоотношений между родственными образовательными структурами.Самая проблемная точка – готовность большинства образовательных учреждений и их персонала работать в рыночных условиях. Примерно в половине автономных учреждений регионального подчинения в ходе оптимизации процесса подготовки кадров за два года сократилась среднегодовая численность сотрудников.Однако рост показателей деятельности ныне автономных учреждений должен вдохновить вновь вступающих на этот путь. Например, зафиксирован рост среднемесячной заработной платы работников, практически во всех учреждениях увеличилось число потребителей платных услуг образования и дополнительного образования, выросло количество услуг дополнительного профессионального образования. Практически везде наблюдается рост финансирования государственного задания (до 4,6 раза), хотя существенно отличается для различных учреждений.Мы уже привыкли, что каждый новый учебный год несет какие-нибудь изменения и нововведения. Какие потрясения ждут нашу систему начального и среднего профессионального образования, угадать трудно, но совсем недавно Правительство РФ внесло изменения в законодательную базу по автономным учреждениям. Один из последних законов (239-ФЗ) в отношении АУ был принят в июле 2011 года и вступил в силу 2 августа 2011 года.Новый закон ориентирован на определение порядка использования бюджетных субсидий РФ. Благодаря им от налогов освобождают работы и услуги в рамках государственного задания, источником финансирования которых стали субсидии.Закон четко отвечает и на вопрос об использовании остатков средств автономных учреждений, предоставляемых им на выполнение государственных заданий из бюджетов всех уровней и средств обязательного медицинского страхования. Эти средства теперь могут быть использованы автономными учреждениями в очередном финансовом году. Это положение существенно для образовательных учреждений, где финансовый год не совпадает с учебным.В поправках определены дополнительные требования к прозрачности деятельности автономных учреждений – все документы об автономных учреждениях размещает Федеральное казначейство на официальном сайте в Интернете. В открытый доступ должны поступать также акты контрольных проверок, отчеты об использовании закрепленного имущества. Отдельно оговорено, что все счета, которые открывают органы Федерального казначейства и финансовые органы для денежных операций автономных учреждений, Банк России и кредитные учреждения обслуживают бесплатно.Автономные учреждения с этого года, как и бюджетные, допускаются к исполнению публичных обязательств перед физическими лицами в денежной форме. Например, они смогут осуществлять выплаты детям-сиротам.По аналогии с бюджетными учреждениями для автономных установлена норма, по которой при получении бюджетных субсидий они не обязаны представлять в финансовые органы документы, подтверждающие возникновение денежных обязательств. Кроме того, автономные учреждения получили право ведения обособленного учета операций в рамках исполнения бюджета.Теперь потребуется санкция финансовых органов при получении денег на «иные цели» и бюджетных инвестиций автономного учреждения: расходы смогут осуществлять только после представления документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств. Что же касается остатков, предоставленных на «иные цели» и бюджетные инвестиции, то их придется, как и прежде, перечислять обратно в соответствующие бюджеты, но с согласия учредителя средства могут быть вновь возвращены.239-ФЗ, на мой взгляд, определяет начало нового этапа в реструктуризации государственных учреждений – массовый переход «сомневающихся» в АУ. Решение о переходе в АУ становится решением руководства образовательного учреждения и его коллектива о принятии на себя ответственности за качество образования, эффективность труда и готовность к инновационному развитию.Однако с принятием новых поправок повышение самостоятельности и ответственности образовательных учреждений кажется не таким пугающим. Главное помнить, что в условиях конкуренции выживает не самый крупный, а самый мобильный, и нужно максимально быстро реагировать на изменения рынков труда и образовательных услуг.Алла БУРМИСТРОВА, кандидат педагогических наук, доцент, заведующая лабораторией анализа рынка труда НИИРПО