У одних педагогов доходы растут, у других – снижаются. Социально-экономический эффект от введения НСОТ в регионах получился разным

Введение новых систем оплаты труда сегодня волнует практически всех работников системы образования. Не секрет, что именно профсоюз ведет упорную борьбу за то, чтобы оно не ухудшало и без того сложное материальное положение педагогов. Мы знаем, как тяжело приходится профсоюзным лидерам в Красноярском крае, в Воронежской области и других регионах страны. Чиновники неоднократно упрекали профсоюз в том, что все утверждения об ухудшении положения учителей голословны и не опираются на фактические данные. Общероссийский профсоюз образования провел мониторинг, который позволил такие данные получить. Его результатам был посвящен доклад заместителя председателя профсоюза Татьяны Куприяновой «О введении новых систем оплаты труда работников государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений».

Изменения, внесенные в федеральное законодательство в 2003-2005 годах, предоставили субъектам Российской Федерации возможность самостоятельно выбирать системы оплаты труда работников подведомственных бюджетных учреждений и устанавливать порядок их применения путем разработки и утверждения соответствующей нормативной правовой базы. Анализ ситуации с введением новых систем оплаты труда в государственных учреждениях субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждениях позволил установить, что регионы широко использовали предоставленную им возможность.

Введение новых систем оплаты труда началось в 2005-2006 годах сперва в Тюменской области, затем в Санкт-Петербурге и Самарской области, а уже с 2007 года, когда стартовал комплексный проект модернизации образования (КПМО), этот процесс стал набирать силу. Новые системы стали внедряться не только в регионах – участниках КПМО, но и в других субъектах РФ, в первую очередь, в общеобразовательных учреждениях. Дополнительную мотивацию регионы получили в связи с тем, что в перечень показателей оценки эффективности деятельности региональных органов власти в социальной сфере были включены вопросы, связанные с повышением зарплаты в бюджетной сфере и введением НСОТ, в связи с поставленной властью задачей более тесной увязки уровня оплаты труда с его качеством и результативностью.

В настоящее время новые системы оплаты труда во всех типах государственных и муниципальных образовательных учреждений введены в 32 субъектах РФ, в том числе в 14 регионах, реализующих КПМО. При этом новые системы оплаты труда в общеобразовательных учреждениях введены в полном объеме в 48 субъектах РФ, в том числе в 27 регионах – участниках КПМО.

В дошкольных образовательных учреждениях НСОТ введены в полном объеме в 35 субъектах РФ, в учреждениях дополнительного образования детей – в 33 субъектах РФ и в 37 субъектах РФ – в государственных учреждениях начального и среднего профессионального образования.

В 2009 году, по информации территориальных организаций профсоюза, в регионах будет продолжено введение НСОТ, а в 14 из них, как предполагается, оно будет завершено во всех типах образовательных учреждений.

В связи с экономическим кризисом и резким сокращением доходов региональных и муниципальных бюджетов процесс введения НСОТ замедлился. Несмотря на принятое ранее решение о переходе на новые системы оплаты труда в текущем году, в 4 субъектах РФ сроки их введения перенесены на 2010 год, в 17 субъектах РФ начатый эксперимент приостановлен и сроки перехода на НСОТ во всех типах государственных и муниципальных образовательных учреждений пока не определены.

Мониторинг эффективности введения новых систем оплаты труда в государственных и муниципальных образовательных учреждениях разных типов, проведенный профсоюзом во II полугодии 2008 года совместно с Минобрнауки РФ, а затем повторно организованный профсоюзом в феврале-марте 2009 года, позволил оценить влияние НСОТ на динамику заработной платы работников в сфере образования.

Одновременно действия профсоюза по организации этого мониторинга в определенной степени способствовали активизации соответствующей работы Министерства здравоохранения и социального развития РФ, а также органов управления образованием субъектов РФ, в том числе не принимающих участие в реализации КПМО.

В результате мониторинга установлено, что динамика изменения средней зарплаты в общем образовании за период реализации КПМО, учитывая соотношение средней зарплаты в январе 2009 года и средней заработной платы, сложившейся за 2006 год, имеет примерно одинаковый темп как по регионам – участникам КПМО, так и по тем регионам, которые в этом проекте не участвовали. Так, прирост средней заработной платы по регионам – участникам КПМО отмечен в диапазоне 1,18-2,37 раза, по иным регионам – 1,18-2,13 раза.

Аналогичную ситуацию характеризует и соотношение средней зарплаты в общеобразовательных учреждениях, сложившейся в январе 2009 года, с уровнем средней зарплаты на 1 января 2008 года. Диапазон прироста средней заработной платы по регионам – участникам КПМО составил по административно-управленческому персоналу 1,06-2,05 раза, по педагогическому персоналу – 1,02-2,06 раза, по прочему персоналу – 1,23-2,29 раза, а по иным регионам соответственно 1,17-1,99; 1,33-1,54 и 1,38-1,84 раза.

Учитывая небольшой объем бюджетных ассигнований, выделяемых на введение новых систем оплаты труда, поиск дополнительных внутренних ресурсов в самой системе образования привел к увеличению количества высвобождаемых работников, дополнительно к их сокращению, связанному оптимизацией сети образовательных учреждений. Численность работающих в общеобразовательных учреждениях за два года сократилась на 130,9 тысячи человек, в том числе в регионах – участниках КПМО на 70,1 тысячи, а в других регионах – на 60,8 тысячи человек, то есть, соответственно на 7,1% и 3,9%.

Большую озабоченность профсоюза вызывает тот факт, что более чем в 20 субъектах РФ в течение января – апреля 2009 года введены новые системы оплаты труда в связи с ранее принятыми обязательствами, несмотря на значительные выпадающие доходы региональных и муниципальных бюджетов. Анализ данных, поступивших в результате проведенного профсоюзом мониторинга эффективности введения НСОТ на основе сравнения средней зарплаты в январе 2009 года и в ноябре 2008 года, позволяет сделать вывод о значительных различиях в полученных социально-экономических эффектах в разных регионах России. В регионах, представивших указанную информацию, зарплата работников дошкольных учреждений в среднем увеличилась на 14% (с 6183 до 6651 рубля), в том числе административно-управленческого персонала – на 18%, воспитателей – на 10%, иных категорий – на 31,5%. В общеобразовательных учреждениях зарплата в среднем выросла на 10,7% (с 8890 до 9512 рублей), в том числе у административно-управленческого персонала – на 17,9%, у учителей – на 10%, у иных категорий работников – на 28,2%.

В учреждениях дополнительного образования детей заработная плата в среднем увеличилась на 11,8% (с 6928 до 7304 рублей), в том числе у административно-управленческого персонала – на 12,8%, у педагогов – на 11,8%, у иных категорий работников – на 29,4%.

В учреждениях начального профессионального образования заработная плата в среднем выросла на 12,5% (с 8511 до 9038 рублей), в том числе административно-управленческого персонала – на 17,9%, преподавателей – на 12%, иных категорий работников – на 25%.

В государственных учреждениях среднего профессионального образования субъектов РФ зарплата в среднем увеличилась на 12,7% (с 8929 до 9482 рублей), в том числе у административно-управленческого персонала – на 24%, у преподавателей – на 11,4%, у иных категорий работников – на 21,8%.

При этом важно отметить большую степень дифференциации в оплате труда работников всех типов образовательных учреждений в разрезе каждой категории персонала в регионах, которые уже ввели новые системы оплаты труда.

Вместе с тем, в ряде регионов в связи с повышением МРОТ без корректировки соответствующих бюджетов средняя зарплата по отдельным категориям персонала уменьшилась. В частности, в Омской области снижение заработной платы произошло в образовательных учреждениях всех типов и практически по всем категориям персонала.

В Липецкой области в связи с введением НСОТ с 1 января 2009 года во всех типах образовательных учреждений при незначительном увеличении фонда оплаты труда на 2009 год средняя зарплата учителей уменьшилась на 0,8%, педагогов учреждений дополнительного образования детей – на 2,5%. Кроме того, не всегда соблюдаются гарантии по неуменьшению зарплаты при введении НСОТ в республиках Калмыкия, Мордовия, Хакасия, Чувашской Республике, Забайкальском крае, Саратовской, Свердловской, Пензенской, Кировской областях.

В значительном количестве регионов отмечены факты снижения зарплаты учителей и других педагогических работников не только в связи с сокращением объема выполняемой работы, вызванным пересмотром штатных расписаний, сокращением должностей воспитателей, педагогов-психологов, социальных педагогов, но и в связи с уменьшением стимулирующей части фонда оплаты труда из-за введения нового МРОТ без выделения дополнительных бюджетных ассигнований на эти цели.

Дополнительные финансовые трудности для региональных властей возникли в связи со значительной долей работников образовательных учреждений, зарплата которых до 1 января была ниже нового МРОТ. На доведение их зарплаты до гарантированного федеральным законом минимума по школам потребовалось от 1-3% до 77%, по детским садам и учреждениям дополнительного образования детей – от 1% до 100%, по учреждениям начального и среднего профессионального образования – от 5% до 91% от объема дополнительных средств, выделенных из соответствующих бюджетов на увеличение фондов оплаты труда образовательных учреждений в 2009 году, в том числе на введение НСОТ.

В январе 2009 года численность работников, получающих зарплату на уровне МРОТ, значительно различалась как по типам образовательных учреждений, так и по регионам, и составила в среднем от 1 до 8% – в 2 регионах; от 10 до 30% – в 15 субъектах РФ; от 31 до 40% – в 7 субъектах РФ; от 41 до 50% – в 4 субъектах РФ, свыше 60% – в 1 регионе.

Вместе с тем, во многих субъектах РФ до настоящего времени дополнительные бюджетные ассигнования на мероприятия, связанные с введением нового МРОТ, так и не выделены.

В результате увеличения МРОТ в январе по сравнению с ноябрем 2008 года сократилась дифференциация в оплате труда педагогических работников и обслуживающего персонала в общеобразовательных учреждениях 27 из 34 регионов, из которых поступила информация по данному вопросу; в дошкольных образовательных учреждениях – в 23 из 32 регионов; в учреждениях дополнительного образования детей – в 21 из 30 регионов.

Вместе с тем, примерно в трети регионов увеличился разрыв в оплате труда административно-управленческого персонала и педагогических работников во всех типах муниципальных образовательных учреждений. Дифференциация возрастает не только в связи с повышением должностных окладов руководителей учреждений, но и в связи с увеличением доли стимулирующей части ФОТ, используемой на стимулирующие выплаты работникам из числа административно-управленческого персонала. Так, в январе 2009 года доля выплат административно-управленческому персоналу в стимулирующей части фонда оплаты труда дошкольных учреждений достигала в регионах 49,5% (Пензенская область), в общеобразовательных учреждениях – 49% (Забайкальский край), в учреждениях дополнительного образования детей – 43% (Пензенская область), в учреждениях начального профессионального образования – 50% (Костромская область), в учреждениях среднего профессионального образования – 42,8% (Краснодарский край).

Кроме того, при ограниченных финансовых ресурсах введение нового МРОТ в связи с включением в его величину выплат компенсационного и стимулирующего характера привело к существенному ущемлению трудовых прав работников, осуществляющих аналогичную деятельность в объективно различных условиях труда. Это привело к ликвидации разницы в оплате труда работников в центральных регионах России и работников, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, выполняющих свои обязанности во вредных условиях труда, в ночное время, в коррекционных учреждениях и группах.

Несмотря на экономический кризис и обострение ситуации на рынке труда, продолжается процесс ликвидации либо реорганизации образовательных учреждений (772 учреждения за текущий учебный год), а, следовательно, и сокращения работников (около 12,3 тысячи человек). Во многом этом вызвано проводимыми мерами по изысканию внутренних ресурсов в сфере образования для введения новых систем оплаты труда и покрытия расходов на повышение МРОТ.

Эти намерения власти отражены в рекомендациях Министерства финансов РФ «Задачи финансовых органов субъектов Российской Федерации по обеспечению исполнения бюджета в условиях кризиса», направленных в регионы 7 апреля 2009 года. Органам государственной власти субъектов РФ предложено провести оптимизацию бюджетных расходов и численности работников бюджетной сферы, разработав рекомендации органам местного самоуправления в данной сфере, а также обеспечить реструктуризацию бюджетной сети при условии сохранения качества и объемов государственных и муниципальных услуг.

В результате затянувшегося процесса определения основных принципов формирования новых систем оплаты труда на федеральном уровне субъекты РФ разработали и реализовали самые разнообразные подходы и методики. Так, в 11 субъектах РФ при исчислении зарплаты работников образования по-прежнему используется Единая тарифная сетка с одновременным применением усовершенствованного порядка распределения стимулирующих выплат, еще в двух субъектах РФ используется ЕТС в модифицированном варианте. В 13 регионах НСОТ формируется на основе базовых окладов и повышающих коэффициентов (модель Санкт-Петербурга). В 5 регионах система оплаты труда строится на основе применения схем ставок заработной платы и окладов, еще в двух регионах применяется штатно-окладная система оплаты труда, а в двух других используется НСОТ, основанная на разнообразных подходах к исчислению заработной платы. В 14 субъектах РФ приступили к реализации НСОТ на основе принципов формирования новых систем оплаты труда, предусмотренных в федеральных бюджетных учреждениях.

Одновременно в 33 субъектах РФ, большинство из которых реализуют комплексные проекты модернизации образования, новая система оплаты труда сформирована на основе модельной методики, рекомендованной Министерством образования и науки РФ для применения в регионах – участниках КПМО. Практика применения этой системы в общеобразовательных учреждениях вызывает наибольшее число нареканий педагогических и других работников.

Общероссийский профсоюз образования более трех лет предпринимал различные действия: проводил экспертизу предложенной Минобрнауки РФ модельной методики, направлял обращения в адрес руководителей страны, в Генеральную прокуратуру РФ, Минюст России, проводил семинары, совещания, консультации с региональными органами власти с целью внесения изменений в эту методику и предотвращения ее распространения в регионах.

Разделяя недовольство тех учителей, чья зарплата поставлена в непосредственную зависимость от количества учащихся в классе и определяется на основе стоимости бюджетной образовательной услуги за один ученико-час, профсоюз считает этот метод определения оплаты труда за учебную нагрузку контрпродуктивным, поскольку наполняемость класса не зависит от учителя напрямую. А потому такой организационно-финансовый механизм повышения эффективности расходования бюджетных средств, широко распространившийся в регионах, следует признать неправомерным.

С тем, чтобы заработная плата не снижалась у педагогов в сельской местности, при делении классов на подгруппы, при индивидуальном обучении детей на дому, региональные системы оплаты труда учителей, основанные на стоимости ученико-часа, начинают обрастать различными поправочными коэффициентами с использованием на эти цели средств стимулирующего фонда. В некоторых территориях для того чтобы повысить стоимость одного ученико-часа в сельских малокомплектных школах, установлена нормативная наполняемость по селу 14 учеников, исходя из чего сельские учителя ту же зарплату получают не за 25 обучающихся, как учителя городских школ, а за 14. В результате при оплате труда учителей теряется всякий смысл учета количества учеников.

Таким образом, по убеждению профсоюза, практика реализации в образовательных учреждениях более 40% регионов модельной методики формирования и распределения средств фонда оплаты труда наглядно показала ее неэффективность, в первую очередь, с точки зрения влияния на качество работы учителя. В большинстве случаев она привела к серьезной недооценке факторов, отражающих квалификацию, сложность и ответственность работы учителя, и проявила реальное стремление власти разделить ответственность с учителем за результаты принимаемых управленческих решений, выполнение установленных показателей эффективности деятельности региональной власти и, в конечном счете, за демографическую ситуацию в России.

Профсоюз полагает крайне важным ускорить разработку и утверждение единых унифицированных критериев оценки труда учителя, всех педагогических работников, определения конкретных показателей их квалификации, соответствующих профессиональному (компетентностному) стандарту.

Именно на основе профессионального стандарта должны формироваться должностные обязанности учителя, преподавателя, за выполнение которых следует устанавливать соответствующий фиксированный размер ставки заработной платы (оклада) за установленные нормы учебной работы в качестве государственной гарантии по оплате труда.

Оплата труда педагога за надлежащее выполнение должностных обязанностей должна стать преобладающей долей его заработной платы, особенно в условиях ограниченных финансовых ресурсов.

Профсоюз разделяет недовольство многих учителей, на практике испытавших на себе проявления волюнтаризма, необъективности и предвзятости со стороны руководителя школы при распределении стимулирующих выплат при отсутствии во многих случаях ясных принципов оценки труда педагогов, а также формальный подход к решению этих вопросов со стороны различных общественных советов, созданных в школе.

Большую обеспокоенность профсоюза вызывает значительное увеличение объема дополнительной работы у педагогов, выполняемой с целью получения стимулирующих выплат, что фактически приводит к излишней интенсификации их труда, нередко не связанной с повышением его качества. К постоянной перегрузке учителей приводит также вал бумажной отчетности, которую требуют от учителей, претендующих на дополнительное материальное поощрение.

Профсоюз пришел к мнению, что развитию творческой инициативы учителей, формированию «точек роста» инновационной деятельности в образовательных учреждениях послужило как введение систем оплаты труда, предусматривающих распределение стимулирующих выплат между работниками школ при участии общественности, так и установление дополнительных мер государственной поддержки в виде выделения грантов лучшим учителям. Вместе с тем эти меры не могут стать основой системных изменений в сфере общего образования, в частности, основой изменений человеческого капитала (кадрового потенциала). Для этого необходимы серьезные инвестиции в действующий человеческий капитал с целью реального повышения предметной квалификации учителей, роста их технологической вооруженности, включая лучшие педагогические технологии различных образовательных систем, профессиональное знание российских педагогических школ, обучение основам прикладной психологии образовательной сферы, обеспечение серьезной подготовки учителей не только как пользователей ПК, но и специалистов по применению информационно-коммуникационных технологий в педагогических целях. И конечно, нужно срочно готовить учителей нового поколения для школы деятельного обучения и воспитания.

В настоящее время федеральным законодательством при регулировании вопросов оплаты труда определены основные принципы, в соответствии с которыми должны устанавливаться системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений, – применение ЕКС, ЕТКС, соблюдение государственных гарантий по оплате труда, рекомендаций РТК, учет мнения соответствующих профсоюзов.

Кроме того, за Правительством Российской Федерации сохранено право устанавливать базовые оклады (базовые должностные оклады), базовые ставки заработной платы по профессиональным квалификационным группам, которые могли бы стать государственными гарантиями по оплате труда за исполнение работниками должностных обязанностей без учета компенсационных и стимулирующих выплат.

Однако на нынешнем этапе Правительство РФ устранилось от установления базовых окладов и ставок, обосновывая это неготовностью Минздравсоцразвития России разработать предложения по их установлению из-за отсутствия объективных статистических сведений о фактической численности работников бюджетных учреждений по всем категориям персонала, а также в связи со значительными различиями в объемах ассигнований на оплату труда в субъектах РФ.

Таким образом, для работников квалифицированного и неквалифицированного труда государственной гарантией по оплате труда является лишь МРОТ, не достигающий прожиточного минимума трудоспособного населения.

Снижение в некоторых новых моделях оплаты труда уровня фиксированных ставок и окладов, устанавливаемых в зависимости от квалификации работника, или их полное отсутствие при оплате труда учителей, основанной на стоимости бюджетной образовательной услуги, не позволяет обеспечивать равную оплату за труд равной ценности, достойную жизнь для себя и своей семьи без дополнительной и не всегда обоснованной интенсификации труда.

В сфере образования стандартизация оплаты труда должна быть напрямую связана с профессионально-педагогической квалификацией работников, сложностью реализации преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, с количеством и качеством затраченного труда.

Индивидуализация заработной платы не всегда ведет к положительным конечным результатам. По мнению ученых, а также самих учителей, преобладающий учет индивидуальных достижений учителей при установлении оплаты труда влечет за собой разобщение педагогических коллективов, не способствует повышению качества образовательного процесса в школе в целом. В условиях конкуренции между педагогами, которые стремятся наполнить индивидуальный портфолио информацией о проведении дополнительных мероприятий, учитель меньше делится опытом, понимая, что улучшение с его помощью результатов большего количества учителей снижает его личные доходы в пределах выделенного стимулирующего фонда.

С точки зрения возможностей региональной и муниципальной политики в области оплаты труда учителей и других работников образования реальными правами обладают только территории-доноры, тогда как дотационные регионы, а их подавляющее большинство, в соответствии с действующим законодательством не имеют права превышать размеры оплаты, установленные для соответствующих работников федеральных учреждений. Таким образом, законодательство в области государственной политики в сфере оплаты труда работников образования носит не поощрительный, а запретительный характер, что заметно влияет на рост зарплаты.

Профсоюз убежден, что реформирование оплаты труда работников образования должно основываться на принципах, связанных с определением для каждой профессионально-квалификационной группы минимальных государственных стандартов оплаты за труд равной ценности и сложности в нормальных и особых условиях труда, устанавливаемых федеральным законом, которые станут основой формирования системы оплаты труда в федеральных, государственных и муниципальных образовательных учреждениях.