На чтение: ≈ 25 мин.Прокуроры стараются избегать дублирования судебных органов, роль которых в защите прав и свобод граждан первостепенная и в конечном счете решающая. Они подключаются к этой работе в случаях, когда требуется без всякого отлагательства применить специальные, только им предоставленные полномочия в защиту публичных интересов (неопределенного круга лиц) либо в защиту отдельных категорий граждан, лишенных в силу объективных причин возможности самостоятельно отстаивать свои права в суде. Причем эти полномочия минимальны, их применение открыто для обсуждения и может быть оспорено в суде.
Прокурор рассматривает и проверяет жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело.
К полномочиям прокурора относится право принесения протеста или представления. Протест приносится на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Прокурор также может обратиться в суд и там защитить нарушенные права и свободы. Например, в современных условиях трудно переоценить инициативную деятельность прокуроров по защите публичных интересов. Во многих регионах именно прокуроры первыми предпринимают конкретные действия в защиту прав многих тысяч граждан, пострадавших от произвола местных властей, широко используют для устранения таких правонарушений судебные и внесудебные процедуры. За два последних года по требованиям прокуроров отменено 120 тыс. незаконных правовых актов органов власти, контролирующих органов и должностных лиц. Каждый четвертый из них был издан в системе местного самоуправления. Сегодня мы наблюдаем в некоторых субъектах Федерации расширяющийся процесс девальвации провозглашенных в стране прав и свобод. В первую очередь это попытки региональных властей ограничить права граждан, установленные гл. 2 Конституции РФ (права работников, несовершеннолетних, предпринимателей), и в то же время неправомерно расширить сферу использования мер административного принуждения.
Рассмотрим основные области прокурорского надзора в этой сфере.
Исполнение трудового законодательства. Наше законодательство о труде несовершенно. Новый российский УК, в целом неплохо защищающий интересы представителей бизнеса, совершенно “забыл” о защите социально-экономических интересов работников. Так, в 1996 г. было вскрыто свыше 77 тыс. фактов нарушений трудовых прав граждан (в 1995 г. – 42 тыс.). По протестам и заявлениям прокуроров в судах отменено почти 22 тыс. незаконных правовых актов, касающихся работников предприятий и организаций разных форм собственности.
В поле зрения ряда прокуроров попадают и вопросы соблюдения законодательства об охране труда. Смертность и травматизм на производстве сегодня особенно распространены у частных работодателей (согласно официальной статистике, в результате пренебрежения нормами и правилами охраны труда на негосударственных предприятиях гибнут в 2,5 раза больше людей, чем на государственных). С целью устранения вскрытых нарушений законов об охране труда прокуроры в 1996 г. внесли свыше 3 тыс. представлений, принесли 703 протеста, предъявили в суды в интересах пострадавших 238 исков. Почти 3 тыс. должностных лиц, нарушивших законодательство об охране труда, наказано по инициативе прокуроров в дисциплинарном, материальном и административном порядке. За последние полтора года к уголовной ответственности за причинение физического вреда работникам привлечено 656 виновных лиц (в основном должностных).
Продолжающийся в стране спад производства приводит к постоянному сокращению рабочих мест в промышленности. По действующему законодательству безработные относятся к категории лиц, нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства, и деятельность прокуроров в этой сфере заключается в том, чтобы присущими им полномочиями обеспечивалось соблюдение требований Закона РФ “О занятости населения в Российской Федерации”. Активность прокуроров в работе по этому кругу вопросов в 1996 г. возросла (за прошедший год в службах занятости выявлено более 4,6 тыс. нарушений законов, в том числе около 900 незаконных правовых актов, абсолютное большинство которых по требованиям прокуроров отменено).
Работа по защите прав престарелых и инвалидов. Прокуратура стремится всячески содействовать исполнению законодательства, гарантирующего льготы этим самым социально незащищенным категориям населения. Всего за 1996 г. прокурорами пресечено более 5,5 тыс. нарушений прав инвалидов и престарелых (в основном это попытки местных властей ограничить действие отдельных льгот).
Прокуроры в ряде случаев добились от органов исполнительной власти реального исполнения социальных законов.
Так, по результатам рассмотрения представления прокурора Санкт-Петербурга городским правительством было принято постановление от 1 февраля 1996 г. “О мерах по реализации Федерального закона “О ветеранах” в городе Санкт-Петербурге”, которым определен порядок предоставления соответствующих льгот за счет средств городского бюджета. По протесту прокурора Республики Алтай отменена ст. 17 Закона “О республиканском бюджете на 1996 год”, приостанавливавшая на территории республики действие льгот по оплате жилья и коммунальных услуг за счет средств республиканского бюджета. Прокурором Нижегородской области обжаловано в суде постановление губернатора этого региона, в соответствии с которым в нарушение Федерального закона “О ветеранах” устанавливалась 50-процентная скидка по оплате жилой площади только для одиноких категорий льготников.
Сотрудниками социальных фондов допускается немало нарушений в виде нецелевого использования средств, предназначенных для выплаты пособий и пенсий, на разного рода развлекательные мероприятия, поездки за границу, выдачу премиальных самим себе, беспроцентных ссуд коммерческим структурам. Такие факты выявлялись в отделениях Пенсионного фонда в Воронежской области. По результатам проверок в миграционной службе, центре занятости населения, Северо-Осетинском отделении Пенсионного фонда прокурорами в Республике Северная Осетия – Алания возбуждено 14 уголовных дел. В суды направлено 275 исковых заявлений о взыскании с организаций-нарушителей денежных средств на сумму 9,9 млрд. руб. Все это указывает на распространенность подобного рода правонарушений.
Жилищная сфера. По данным прокурорской статистики, нарушения жилищных прав граждан (особенно со стороны должностных лиц муниципальных образований) зарегистрированы практически во всех регионах. Прокурорами за 1996 г. было пресечено около 10 тыс. таких нарушений. Каждое четвертое из них было связано с изданием незаконных правовых актов, ущемлявших права граждан на справедливое распределение муниципальных жилых помещений, приватизацию жилья, охрану жилищных интересов несовершеннолетних, инвалидов, престарелых. При выявлении фактов покупки жилой площади путем мошенничества и вымогательства, с нарушением прав несовершеннолетних и недееспособных прокурорами предъявляются иски в суды о признании таких сделок недействительными (в некоторых случаях возбуждаются уголовные дела).
В 1996 г. прокуроры существенно улучшили работу по предъявлению гражданских исков в защиту прав граждан. Только территориальными прокурорами предъявлено свыше 103 тыс. таких исков (в 1995 г. – 44,7 тыс.). В суды в основном направлялись иски имущественного характера. Из рассмотренных судами 84,8 тыс. исков абсолютное большинство (82 тыс.) удовлетворено.
Таковы наиболее приоритетные области в деле прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод граждан. Органы прокуратуры в этой сфере должны стремиться к установлению более тесных контактов с аппаратом Уполномоченного по правам человека в РФ и правозащитными организациями. Так как регулярный обмен информацией позволил бы выявлять наиболее неблагополучные сферы,где нарушаются права человека и гражданина, и оперативно пресекать факты превышения власти со стороны должностных лиц и коллегиальных.
Надзор прокуратуры за соблюдением законности в деятельности правоохранительных органов. В уголовном процессе прокурор выступает в суде в качестве обвинителя. Объективность и независимость прокурора в суде подчеркивает установленная законом возможность для прокурора отказаться от поддержания государственного обвинения. В современных условиях возрастают роль и значение прокурорского надзора в целом и на досудебных стадиях уголовного судопроизводства в частности. Тем более это необходимо из-за расширения круга субъектов расследования в последнее время: восстановлен следственный аппарат в системе ФСБ, новацией стало образование следственных подразделений в Федеральной службе налоговой полиции. Но, без всякого сомнения, основным объектом надзорной деятельности прокурора остаются следственные подразделения МВД.
Повышение роли прокурорского надзора в обеспечении законности расследования преступлений невозможно без использования полноты предоставленных прокурору законодательством полномочий. Не секрет, что следственные подразделения органов внутренних дел, да и прокуратуры переживают далеко не лучшие времена. Это обусловливает в свою очередь многочисленные нарушения законности при расследовании по уголовным делам, которые прокуроры обязаны по возможности упреждать, пресекать и принимать меры к восстановлению нарушенных прав.
В действующем уголовно-процессуальном законодательстве есть действенные формы реагирования, например, право прокурора передавать любое дело от одного органа предварительного следствия другому, а также от одного следователя другому в целях обеспечения наиболее полного и объективного расследования (ст. 211 УПК РСФСР). В случаях обнаружения нарушений закона при расследовании дела предусмотрено право прокурора отстранить следователя от дальнейшей работы по этому делу.
Предметом прокурорского надзора является и законность нахождения в местах содержания задержанных (изоляторах временного содержания – ИВС), предварительного заключения (следственных изоляторах – СИЗО), исправительно-трудовых учреждениях (ИТУ) и т.д. В местах лишения свободы прокуратура, надзирает за установленным уголовно-исправительным законодательством порядком и условиями содержания лиц в этих учреждениях.
Важное направление прокурорской деятельности – координация работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью. 18 апреля 1996 г. вышел Указ Президента РФ “О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью”. Координация данной деятельности возложена непосредственно на Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, городов, других территориальных прокуроров.
Таким образом, из всего обилия задач, которые стоят перед прокуратурой, можно выделить четыре направления, наиболее важные. Во-первых, это правозащитная деятельность, надзор за соблюдением прав и конституционных гарантий граждан. Во-вторых, надзор за исполнением законов в сфере экономики. В-третьих, борьба с преступностью, особенно с ее организованными формами и коррупцией, и, наконец, укрепление самой прокурорской системы и ее кадров. Из этих четырех направлений наиболее востребованным обществом оказался надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, так как страну захлестнула волна масштабных нарушений элементарных прав граждан.
Прокуратура переживает сегодня те же трудности, что и вся страна. Но полезность для общества и государства так называемых общенадзорных функций прокуратуры очевидна. Прокуратурой накоплен значительный опыт работы по защите публичных интересов. Заменить ее в этой миссии пока некому. Аппарат Уполномоченного по правам человека проходит стадию организационного становления, Комиссия по правам человека при Президенте РФ серьезными полномочиями по восстановлению нарушенных прав граждан не обладает. Наконец, право граждан на обращение в суды во многом просто не востребовано, во-первых, из-за перегрузки делами судов, вследствие чего судебные процессы длятся по несколько лет, во-вторых, из-за крупных проблем, возникающих у судов на стадии исполнения принятых ими решений, в-третьих, по причине значительной дороговизны судебных издержек для малоимущих граждан.
Таким образом, работа российской прокуратуры как бы компенсирует (конечно, не полностью) существующие недостатки механизма защиты прав и свобод граждан, что вполне приемлемо для начального этапа его формирования.
Роль милиции в деле защиты прав и свобод человека
Милиция – это система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом мер принуждения. Основные задачи органов милиции состоят в следующем:
обеспечение личной безопасности граждан;
предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений (всякое нарушение правовых норм считается правонарушением; примеры административных правонарушений: проезд без билета, неправильный переход дороги);
раскрытие преступлений;
охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности;
оказание в пределах компетенции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям и организациям в осуществлении их законных прав и интересов.
Органы милиции должны действовать в соответствии с принципами законности и гуманизма.
Милиция может прибегать к привлечению других спецслужб: воинских подразделений (для патрулирования), министерства безопасности, представителей Интерпола (борьба с терроризмом, наркобизнесом, торговлей оружием и т.п.). Допускается получение милицией платной информации от информаторов и агентов.
Милиция в Российской Федерации подразделяется на криминальную и милицию общественной безопасности (местную милицию). Милиция подчиняется Министерству внутренних дел. Местная милиция подчиняется также местным органам власти.
Численность криминальной милиции и милиции общественной безопасности устанавливается Правительством РФ с содержанием за счет федерального бюджета. Однако местные органы власти вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности (местной милиции). На транспорте (железнодорожный, водный, воздушный) создаются линейные отделы милиции.
Основными задачами криминальной милиции являются:
предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений по той категории дел, по которой обязательно предварительное расследование;
организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших, и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством.
В состав криминальной милиции входят оперативно-розыскные, научно-технические и иные подразделения (например, экспертно-криминалистический отдел), необходимые для решения стоящих перед ней задач и оказания помощи милиции общественной безопасности.
Основные задачи милиции общественной безопасности (местной милиции):
обеспечение личной безопасности граждан;
охрана общественного порядка;
обеспечение общественной безопасности;
предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
раскрытие преступлений по делам, в которых производство предварительного следствия необязательно (например, хулиганство);
оказание в пределах компетенции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям и организациям в осуществлении их законных прав и интересов.
В состав милиции общественной безопасности входят: дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы, государственная автомобильная инспекция, службы охраны объектов по договорам; участковые инспектора милиции, изоляторы для временного содержания (ИВС) задержанных и заключенных под стражу лиц, специальные приемники и приемники-распределители.
В Законе “О милиции” подробно расписаны права и обязанности милиции, что позволяет ей осуществлять свои функции с учетом гарантий прав и свобод человека. Впервые в практике российского законодательства подробно урегулированы основания и порядок применения мер физического воздействия, специальных средств и оружия по отношению к лицам, нарушающим правопорядок и совершающим правонарушения. Интересна в этом отношении и ст. 5 Закона “О милиции” “Деятельность милиции и права граждан”. В ней подчеркивается, что милиции запрещается прибегать к обращению, унижающему достоинство человека, что всякое ограничение граждан в их правах и свободах милицией допустимо лишь на основаниях и в порядке, прямо предусмотренных законом. Милиции запрещается разглашать сведения, относящиеся к личной жизни гражданина, порочащие его честь и достоинство или могущие повредить его законным интересам. Специальный раздел Закона “О милиции” определяет условия и пределы применения милицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия (см. Приложение).
В целом в нашем обществе распространено достаточно негативное отношение к милиции. Среднестатистический российский гражданин скорее боится милиции, чем чувствует ее своим другом, защитником, стражем своих интересов, стараясь без особой нужды не обращаться в милицию, не попадать в поле ее внимания и интересов (на причинах этого мы останавливаться не будем, это еще одна из многочисленных “болезней” нашего общества). Вместе с тем законодательная регламентация прав и обязанностей милиции должна способствовать превращению ее в орган исполнительный власти, защищающий права человека, и в первую очередь охраняющий его жизнь.
Судебная система является, безусловно, главным средством защиты прав и свобод человека и восстановления нарушенных прав. Однако построение целостной системы государственной защиты прав человека требует создания ряда дополнительных институтов и механизмов, призванных дополнить судебную защиту прав и свобод.
Антонина ДАНИЛОВА,
кандидат исторических наук
Выбор читателей
Комментарии