ТЕМА

Местное самоуправление: муниципальная школа

В последних проектах программ реформы школы никак не фигурировало понятие “местное самоуправление”. Его синоним – муниципальное управление. А что за ним – конечно же, проблемы нас всех – муниципальной школы.

Она вроде бы есть. Но ее еще нет. Президент страны возглавляет не только

Совет Безопасности, но и Совет по местному самоуправлению.

Еще существуют законы “О местном

самоуправлении” и федеральный –

“Об общих принципах организации

местного самоуправления

в Российской Федерации”. Понятно, что эти законы в руках держали считанные единицы соотечественников. А между тем касаются они всех и каждого, поскольку дают возможность решать самим не только как жить в своем микрорайоне. Но и каким быть его школам.

Наш очередной разговор на эту тему не исчерпает всех вопросов и проблем муниципальной школы. Это прежде всего попытка установить причины нашего правового инфантилизма. Только после его точного диагноза должен последовать исцелительный рецепт.

Опыт

Как в Пензенской области решаются проблемы неплатежей

Появилось местное самоуправление в Пензенской области в 1996 г. В основе его лежало несколько “красивых” идей. Первая из них – люди на месте должны сами решать свои проблемы, а не ждать решения откуда-то. Для этого предполагалось избрать местные руководящие органы и передать им право собирать часть налогов, чтобы на основе этих денег решать местные вопросы. Вторая идея заключалась в освобождении промышленных предприятий от принадлежащей им системы соцкультбыта, чтобы они смогли заниматься только производством. Но те учреждения, которые передаются местному самоуправлению, не приносят денег, а, наоборот, требуют их вложения. Откуда же взять деньги? Дело в том, что в советские времена местного самоуправления не было, вся власть была государственной, и низшим уровнем власти был район, в который и поступали налоги.

В 1996 г. прошли выборы депутатов комитетов местного самоуправления, они стали действовать на уровне населенных пунктов. Районная власть, как и прежде, осталась государственной, в нее продолжали поступать все налоги. Правда, муниципальным властям разрешили собирать на свои нужды налог на землю с физических лиц, на имущество физических лиц и на право торговли. В результате получилось, что муниципальная власть за счет своих денег может оплатить не более 10% потребностей принадлежащих ей учреждений. Поэтому остальные деньги выделяют районные власти. И тут мы видим противоречие – на бумаге школа является муниципальной, а зарплату учителям и деньги на хозяйственные нужды получает из районного подразделения государственной власти. Раньше деньгами распоряжался районный отдел народного образования. Теперь он не имеет права этого делать, за ним оставлена только методическая часть, а все финансирование должна осуществлять местная власть. Рассмотрим, как это происходит на примере Нижнеломовского района Пензенской области.

Нижнеломовский район состоит из 16 муниципальных образований (15 сельских и города Нижний Ломов). Как мы понимаем, в селе денег нет. Колхозы развалились, люди годами не получают зарплату, промышленности нет, поэтому налоги брать не с кого. В результате местные власти не могут сами собирать налоги, они ждут помощи от государства, т.е. от властей области. Однако, поскольку Пензенская область является дотационной, у ее руководителей денег нет, они ждут помощи из Москвы. Именно поэтому сельские учителя в августе получили зарплату только за май. О ремонте школ говорить не приходится. Он осуществляется либо за счет средств родителей учеников, либо по взаимозачету. Однако совершенно другая картина наблюдается в самом городе Нижний Ломов. Здесь учителя получают зарплату вовремя и в полном объеме. Все дело в том, что здесь у местной власти есть деньги.

Я уже упоминал о том, что все налоги сначала стекаются в районный центр, а затем идут в областной и Москву. А по закону органы местного самоуправления имеют право на получение части федеральных налогов. В частности, в бюджет города отчисляется определенный процент с подоходного налога, налога на имущество предприятий, налога на добавленную стоимость, налога на прибыль и т.д. Эти деньги вместе с собственно местными налогами составляют 66% от необходимых городу средств. Поэтому городские власти и не ждут помощи – деньги на зарплату у них есть. Оставшиеся 34% они получают от государственной власти, но эти деньги не играют роли “манны небесной”, как в деревне. Сельские учителя, конечно же, недовольны таким положением вещей. И действительно, почему это у одних есть все, а у других ничего? Поэтому сейчас вынашивается идея об изменении системы местного самоуправления. Ее планируется перевести с уровня населенных пунктов на уровень района. Смысл ее в том, чтобы налоги собирались со всего района и поровну распределялись между населенными пунктами. Но изменить систему непросто, для этого нужно провести референдум жителей района, а потом распустить комитеты местного самоуправления в населенных пунктах. А это требует вложения денег и изменения областного законодательства. Так что пока все остается по-старому.

Местное самоуправление еще только нарождается, и “роды” эти идут трудно и мучительно. К тому же принятый Государственной Думой Налоговый кодекс значительно урезает местные налоги. Так что вопрос с финансированием школ, больниц, детских садов и т.д. еще более обострится, и кто знает, чем закончатся эти эксперименты.

Петр Сергеев

Цитата

Статья 6. Предметы ведения местного самоуправления

2. К вопросам местного значения относятся:

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения.

Статья 25. Народная правотворческая инициатива

Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения – официальному опубликованию (обнародованию).

Из Федерального закона “Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации”

Мнение экспертов

Содержание образования – это то, когда все выученное забыто

Владислав Редюхин,

исполнительный директор

Института развития регионов

и муниципальных образований

Вполне уместно вспомнить, что муниципальные образовательные учреждения родились благодаря не совсем благополучной связи Закона “Об образовании” и Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления”. В последнем – к 30 вопросам местного значения относятся организация и развитие учреждений дошкольного, общего и профессионального образования. И вот здесь как раз и есть некоторая “закавыка”: в чем же это развитие? С одной стороны, органы местного самоуправления по статье 12 Конституции РФ не относятся к органам государственного управления, а с другой – возникают разные вопросы о разграничении компетенции, поскольку школы по-прежнему находятся под пристальным госконтролем и финансируются из госбюджета.

Многие вопросы: финансовые, экономические, политические, организационные, если их рассматривать не в рамках тактики, а долгосрочной стратегии, то они формируются через содержание образования.

Известный физик Макс Лауэ говорил, что содержание образования – это то, когда все выученное забыто. В самом деле, когда наши дети приходят в образовательное учреждение, они встречаются именно с таким подходом. Их не спрашивают, есть ли у них вопросы, пожелания. Им начинают давать готовые ответы или задачи.

А если говорят о целях, их ставят как бы извне, даже при проблемном подходе. Все преподносится готовым. Проблем даже не возникает в процессе анализа.

Что потом от всего этого образования остается для жизни ученикам? Так они и воспитываются – сначала школьники, потом студенты, профессионалы, управленцы, министры, политики, президенты и т.д.

А ведь важно другое – оценка конечного продукта, образования и воспитания наших детей. Поэтому нужны глобальные преобразования. Сейчас даже при попытке муниципализации школы вертикально существующее управление ориентируется и на низ – на префекта, мэра, и на верх – на Департамент образования, министерство. Думаю, что, если бы в Законе “Об образовании” был предложен муниципальный компонент, многое могло бы быть иначе. А главное – появились бы функции муниципального управления, и стало бы ясно, что стоит за словами закона “организация и развитие учреждений образования”.

Чем выше качество жизни, тем выше требования к образовательному сервису

Олег АЛЕКСЕЕВ,

президент Консультационной фирмы ИМС, руководитель экспертной комиссии

по социальным экономическим вопросам

Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации

Вопрос о муниципализации образования – это прежде всего вопрос о муниципализации управления образования. А следовательно, установление границ компетенции органов местного самоуправления в сфере образования. Это не такой простой вопрос, как кажется. Да, в законе прописаны предмет и ведение полномочий самоуправления, где подчеркнуты его ответственность за содержание образовательных учреждений и их развитие.

Но надо заметить, что там, кроме этого, есть еще по крайней мере 29 полномочий. Одно из них, которое стоит по списку в самом начале: вопрос о социально-экономическом развитии муниципального образования. Оказывается, при анализе вопросов, связанных с определением поддержания или достижения определенного качества жизни, вопросы образования, по оценкам населения, попадают в первую пятерку важности. Из этого можно сделать лишь один вывод: качество образования – это неотъемлемая часть вопроса о качестве жизни. Каким образом при таком подходе должна выстраиваться система управления образованием?

Если мы разрушаем сложившуюся сугубо отраслевую систему управления на уровне муниципального образования, переходим к сферному принципу и помещаем образование в единую структуру, скажем, Департамента социального развития, то тогда возникает необходимость согласования целого ряда образовательных вопросов с другими сферами – культуры, здравоохранения, молодежи.

Такой подход совершенно по-иному позволяет высвечивать этот вопрос. Тут же появляется экономический взгляд на ситуацию: вопрос о привлечении инвестиций в образование – средств экономической стабилизации. Оказывается, что, кроме жестких требований к инвестициям в промышленную сферу, есть набор мягких, к которым относится и качество предоставления образовательных услуг.

На мой взгляд, в муниципальной образовательной политике чрезвычайно важным является сближение представлений о содержании образования и качестве жизни. И, конечно, определенный перевод и трансформация этих представлений в некие управленческие решения на муниципальном, городском, просто поселенческом уровнях.

Учатся ли умные люди в платном вузе

Петр ЩЕДРОВИЦКИЙ,

руководитель сектора

региональных программ

НИИ культурологии РАН

Реальным заказчиком на образование сейчас является не государство, а семья.

Ставим ли мы вопрос таким образом? Вряд ли. Наш взгляд заужен и сфокусирован в рамках традиционных учебно-воспитательных институтов.

Индивидуальная образовательная программа является инвестиционной. Решив, что мой ребенок должен получить образование с учетом всех моих интересов, я вынужден начать считать, сколько это мне будет стоить? И смогу ли я это реализовать?

Предположим, у меня есть средства для инвестиции, есть сопутствующая среда. А способна ли муниципальная школа предоставить услуги для реализации такой программы? Есть ли вообще на рынке образовательных услуг такие предложения?

У нас образовательное учреждение не является представителем услуг и продуктов. Оно себя так и не мыслит. Почему у нас не стесняются в платном вузе заявить: умные люди здесь не учатся…

Что это? Как не полное отсутствие установки на сервис, на обслуживание индивидуального желания учиться, индивидуальной программы в той мере, как она сформирована.

И если мы перейдем на уровень школы, мы увидим то же самое. Хотя сегодня совершенно понятно, что родители вынуждены доплачивать школе, и доплачивать немало. Даже за первую смену. Причем порой больше, чем дает госбюджет. Могу ли я рассчитывать в таком случае стать не заказчиком, а хотя бы партнером в определении содержания, стилистики, интенсивности, способа организации? Сегодня, к сожалению, это происходит очень медленно.

Если мы становимся в позицию школы, то, на мой взгляд, есть как минимум две задачи:

первая – сервилизация, переход к идеологии рынка образовательных услуг и продуктов. Для самой школы это одновременно и средство выживания;

второй момент – школа может встать в позицию организатора малого сообщества: ведь интересы родителей и учителей очень сходны.

Почему школа не может взять на себя и функцию обучения родителей? Ведь это – огромная сфера. Начиная от обучения женщин материнскому искусству и кончая переподготовкой. Понадобится много новых педагогических специальностей. Но это и хорошо.

Тогда у муниципальных органов появляется много новых качественных управленческих задач, которые никак не связаны с контролем школы. Создание такой новой муниципально-информационно-образовательной среды дает толчок и экономическому развитию, в частности, рынку труда данного места.

И такая реальность неизбежна.

Как сдать экзамен на гражданство?

Олег Генисаретский,

заместитель директора

Института человека РАН

Вся ценность, весь пафос местного самоуправления в слове “самоуправление”, которое ближе всего по сути к нашим понятиям гражданского общества и нашим декларациям по поводу того, что мы в стратегической перспективе строим правовое государство. И именно в роли профессионального сообщества учителей – один из ключевых моментов муниципализации вообще, и школы в частности. Зададимся вопросом, участвует ли сообщество педагогических работников в обсуждении и принятии устава города или района, места, где они живут? Устава, защищающего местные интересы образования. Образовательной программы.

Есть ли гражданское участие педагогов во всем этом?

Наш опыт муниципального консультирования показывает, что ранее сплоченная педагогическая община превратилась в профсоюз в самом узком смысле этого слова. Да, он защищает важные интересы, начиная от зарплаты, но теряет лицо как профессиональное сообщество, когда речь заходит о его роли в самоуправлении.

Еще важная проблема – муниципализация школы, проблема государственного участия в виде образовательного стандарта. Как можно понимать содержание образования по стандарту, когда оно превращается в безумную гору технократических инструкций?

И поэтому так называемый не существующий пока официально муниципальный компонент образования зависит и от федеральных стандартов – сверху, и материальных и кадровых ресурсов – снизу. В лучшем случае пока он выражен в организации дополнительного образования на уроках краеведения и реже – граждановедения.

Приведу такой пример: в США, прежде чем получить паспорт, надо сдать экзамен на гражданство.

У нас – паспорт, как подарок. А там прежде надо сдать экзамен по основным понятиям гражданской жизни страны. Что такое договор, налог, в чем его природа. Что такое гражданский долг.

Мэр города Артема, что в Приморском крае, Александр Ильич Терентьев в ответ на бесконечные требования денег для образования сказал: “А вы, учителя, работники образования, берете на себя какую-то ответственность за состояние своего “конечного продукта”? Они же у вас бьют стекла в подъездах, разрушают площадки…”

Я согласен с мэром, потому что такая постановка вопроса – это муниципальная постановка о взаимной корпоративной ответственности сообществ.

Муниципализация образования – это не столько и не только положение конкретного учреждения в экономическом, хозяйственном и еще каком-то пространстве. Муниципализация образования охватывает вопросы идентичности, местного сообщества, и тогда разговор об этом приобретает человеческое значение. А если мы только употребляем слова “госстандарт”, “муниципальный компонент” или что-то в этом роде, дальше администрирования мы, конечно, не продвинемся.

Сладкая несбыточная мечта

Михаил БУДАНОВ,

начальник отдела Управления программы

“Развитие образования России” и региональной

политики Министерства общего и профессионального образования

За прошедшие годы в образовании произошли огромные изменения. По крайней мере сменилось очень много старых вывесок.

Но в общем сознании, и прежде всего тех, кто определяет структуру управления образования, все осталось абсолютно нерушимо. И все становится на свои старые места, если говорить о потребителе и о конечном результате.

А если исходить из главной задачи образования – удовлетворения этой потребности индивидуума, которому завтра предстоит создание благ жизни, руководство страной, то с этой позиции вся наша система управления школой должна быть изменена коренным образом.

Школьнику, конечно, ближе всего муниципальная структура. Все, на чем школа зиждется – от ее строительства, содержания до зарплаты учителя, – это все муниципальное.

И, когда все чаще говорят об образовательном заказе семьи, я думаю, что перед управляющими органами встает задача – формировать этот запрос. Если предлагаемый нами вариант ей наиболее полезен и мы сумеем доказать на практике, то и будет достигнут тот необходимый консенсус между обществом и государством, при котором интересы сообщества будут стоять во главе муниципальной идеи. К сожалению, это не происходит. Я бы выделил в глобальном плане несколько аспектов, по которым мы должны определиться, – это прежде всего разработка, правовых основ развития муниципальных начал в деятельности школ. То, что мы имеем сейчас, кроме названия муниципальная школа, мы не имеем практически ничего. Неразбериха даже на уровне трудовых отношений, поэтому неясно, кто, кому, какие претензии может высказать.

Настоящая трагедия Министерства образования в том, что с 1991 года оно пытается сохранить административную структуру, которая существовала раньше.

Хотя не сомневаюсь и знаю, что многие задавались вопросом: а зачем мы нужны, если мы должны влиять только на содержание образования?..

&127;Но если сопоставить задачу с новыми реалиями, тогда у министерства должны появиться совершенно новые функции. А это, как при любой реконструкции, вызывает очень болезненную реакцию.

Проблема разграничения полномочий и компетенций пока не решена до конца на федеральном уровне в отношениях между центром и субъектами, но еще более запутана между субъектом Федерации и муниципальным образованием. Ведь по сути областные и городские уровни нелегитимны к муниципальному образованию. К тому же не точна терминология – государственная, негосударственная школа. А ведь муниципальная школа – это по сути тоже не государственная, хотя и не частная.

Какая же? Пора определиться.

Вместо комментария

В 1968 году в Париже вспыхнула студенческая революция. Властям пришлось сразу менять свою социальную политику. В восьмидесятые годы студенты восточных стран были главной силой бархатных революций. Наше образование дошло до той черты, за которой, если в ближайшие месяцы ничего не изменится, вполне может грянуть учительско-студенческая революция. И к ней присоединятся школьники и родители. Мы провозглашаем одно, а делаем другое, принимаем одни законы, а живем по иным… Это касается не только административно-управленческого аппарата, но и педагогического сообщества, брошенного властью на произвол судьбы, и главного заказчика образования – семьи, и потребителей образовательных услуг, и людей, в чьих руках находится местное самоуправление.

Можно говорить о новых подходах, о необходимой доктрине, о том, что в муниципальном образовании необходим проектно-программный подход. Что нельзя подменить вопрос о рынке образовательных услуг и продуктов вопросом о перераспределении полномочий и средств. Что и учительское, и родительское сообщества – все-таки огромная электоральная сила, способная выдвинуть и своих депутатов, и своего президента.

Сейчас мы все прежде всего должны воспользоваться своей гражданской возможностью влиять на законотворческую деятельность Совета по местному самоуправлению РФ, на Государственную Думу, где готовятся поправки к интересующему нас закону.

Но ничего не изменится до тех пор, пока государство не начнет реализовывать не раз уже заявленную аксиому образования – государственную ориентацию. А значит, и приоритеты для местных властей.

С этого номера “УГ” мы начинаем широкую дискуссию на эту тему.

Ждем ваших откликов.

Ведущий темы Юрий КОВЕШНИКОВ

Теория и практика

У кого должны получать

зарплату учителя?

Практически все учреждения образования и медицины переведены в муниципальную собственность. Получается, что теперь учителя должны требовать свою зарплату не у президента, а у руководителей своих городов и сел, которые являются главами местного самоуправления. Но у местного самоуправления в России сейчас нет ни денег, ни власти.

Есть ли выход из этого замкнутого круга?

Думаю, что есть. Дело в том, что раз школа находится в собственности местного самоуправления, то учителям туда “прямая дорога”. Для того чтобы лучше представить себе ситуацию, возьмем в качестве примера маленький российский городок N. В нем – три школы. Все они на местном бюджете. Но, кроме них, городу принадлежат еще два детских сада и больница, жилищный фонд и коммунальное хозяйство. Каждые четыре года население города выбирает 12 депутатов в комитет местного самоуправления. Они утверждают городской бюджет и выбирают из своей среды мэра города. Так вот, представим, что в состав этих 12 депутатов входят два учителя и директор одной из школ. В этом случае можно не сомневаться, что доля денег, выделяемых школе, будет не самой маленькой. Участие учителей в управлении своим городом сделает эту профессию более уважаемой, жители смогут узнавать о планах городских властей и проблемах родного города.

Но чтобы деньги распределить, их нужно сначала получить, а это сделать намного сложнее. Рассмотрим в качестве примера город Юбилейный в Московской области. До перестройки это был закрытый военный городок, основу которого составляли два научно-исследовательских института, работавших на Министерство обороны. В советское время город ни в чем не нуждался. Но в 90-е годы начались проблемы: офицеров сокращали из армии, финансирование исследований значительно снизилось. Многие уволенные офицеры занялись предпринимательством. Тогда мэр г. Юбилейного Б.Голубов ввел льготный тариф для регистрации фирм. И если в соседнем городе эта плата составляла 500 рублей, то в г. Юбилейном – 200. Затем Голубов совсем отменил сбор за регистрацию фирм. В результате получилось так, что налоги с малого и среднего бизнеса стали составлять 65% городского бюджета. Конечно же, нашлось много предпринимателей, уклоняющихся от уплаты налогов, заявляя минимальную прибыль своих предприятий. Тогда им пришлось заплатить за аренду земли, на которой находятся офисы и магазины. Предприниматели решили – лучше заплатить налоги.

Параллельно с этим муниципалитет открыл парикмахерские, свои магазины и т.д. Так у них появились деньги, для жителей – дополнительные рабочие места.

Но не все так просто. Власти субъектов Федерации стремятся сократить финансовую базу местного самоуправления, а то и просто присваивают себе их средства. Поскольку налоговый кодекс до сих пор не принят, то неизвестно, как долго это будет продолжаться. И получается, что местное самоуправление, которое тратит деньги непосредственно на нужды людей, не имеет реальной власти. Поэтому муниципалитетам необходимо опираться на какую-то силу.

Тут можно выделить два пути:

1) объединить силы муниципалитетов по всей стране и проводить своих депутатов в Государственную Думу, где они будут принимать законы, поддерживающие местное самоуправление. Многие политические силы стремятся поддерживать органы местного самоуправления.

2) Сейчас существует Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации во главе с президентом. После ухода из правительства туда пришел Б.Немцов. Он заявляет, что его целью станет лоббирование интересов муниципальной власти в Государственной Думе и других федеральных органах власти. Ведь она решает те проблемы, с которыми люди сталкиваются каждый день. Итак, для учителей выгодно, чтобы расширялись права местного самоуправления. И поскольку учителя – люди образованные и достаточно авторитетные, у них есть хороший шанс играть в нем не последнюю роль.

У них появилась возможность самим решать свои проблемы. И не воспользоваться этим шансом было бы просто глупо.

Сергей ПРАВОСУДОВ,

аспирант Государственного университета управления