ТЕМА

Политика и образование

Мы привыкли, что школа – самая аполитичная сфера нашей жизни. Однако на деле именно от политических интересов зависят кадровые назначения в образовании, будь то руководство федерального министерства или управления образования региона. Власти всех уровней хотят, чтобы у руля образования был “свой” человек.

В провинции такому положению

вещей способствует полная самостоятельность местного руководства. Губернатор – полновластный хозяин области. Нельзя сказать, что смена чиновников, ведающих образованием, всегда вредит делу. Но то, что бездумные кадровые перестановки опасны, – очевидно. Такое мнение сложилось у меня. И мне бы хотелось объяснить почему.

Статфакт

На 1 января 1998 года между регионами и Министерством образования России на ведомственном уровне заключено 92 соглашения. Из них действуют только 65.

Согласовывать кадровые назначения стороны начали буквально в этом году. В качестве примера – выдержка из соглашения между Министерством образования РФ и Читинской областью:

“Администрация Читинской области:

2.10. Формирует государственные органы управления образованием в Читинской области, согласовывает назначение и освобождение от должности руководителя государственного органа управления образованием (…)”.

Документ

“В ведении субъектов Российской Федерации в области образования находятся:

6) формирование государственных органов управления образованием, руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием)”.

(Выдержка из ст.29 Закона “Об образовании”).

“Минобразование России в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие функции:

53) согласовывает назначение руководителей органов управления образованием субъектов Российской Федерации”.

(Выдержка из п.5 “Положения о Министерстве общего и профессионального образования Российской Федерации”).

Официоз

Российское образование – каждый сам за себя?

– Если мы возьмем времена Ильи Николаевича Ульянова, который был, как известно, инспектором училищ, то увидим, что он мог своей властью освободить директора школы или наградить. Система образования в известной степени была автономна от административной власти. В советское время возникла жесткая привязка к местной администрации, но вертикаль тем не менее была. И когда назначался новый начальник управления, он утверждался на коллегии министерства. В нашей нынешней законодательной практике получилось так, что фактически управленческая вертикаль перестала существовать вообще. Есть федеральный уровень, совершенно независимый от него в административном смысле, региональный и муниципальный, также практически независимые. Это как бы емкости с несмешивающимися жидкостями.

– Руководители органов образования на местах не только назначаются, но и увольняются без согласования с министерством. При этом формальным объяснением смещения чиновника служит обычно – делал не то, что требуется. А что требуется?

– Чрезвычайно сложно выстраивать систему требований не только к управленцам, но и к работникам образования в условиях отсутствия воспитательного идеала. Есть государство, которое должно сформировать для российской системы образования государственный заказ. Социальный заказ формируется обществом. Существуют региональные, национально-культурные интересы, корпоративные интересы того или другого социального слоя. Если их суммировать – что получится? В Совете Европы еще до включения в него стран Восточной Европы и России за 50 послевоенных лет сложился воспитательный идеал: цель общего образования – это становление члена гражданского общества, живущего в правовом плюралистическом демократическом государстве в условиях рыночной экономики и интеграции Европы.

– Основа для сотрудничества центра и регионов уже есть. Это соглашения между федеральным министерством и территориальными управлениями о разграничении полномочий. Разве не так?

– К сожалению, очень часто в соглашениях между министерством как федеральным органом управления и региональной образовательной властью мы видим воспроизведение того, что написано в Законе “Об образовании”. Если практика заключения соглашений будет продолжена, необходимо прежде всего ответить на вопрос – по поводу чего мы соглашаемся? Что изменится в результате реализации этого соглашения?

– Неужели все соглашения только дублируют российский закон? Тогда какой в них смысл?

– Большинство соглашений – рамочные, то есть в каждой статье открывается пространство для сотрудничества. Скажем, в области подготовки региональных учебников, составлении регионального стандарта, соотнесенного с федеральным. Проходит месяц, год, два года. Нет денег, нет заинтересованных людей. Наступает момент представления отчета. И выясняется, что соглашение есть, но оно ничем не заполнено. Первые соглашения, от 1992 года, отличались как раз абсолютно конкретным характером. Могу об этом говорить, поскольку сам принимал участие в их создании. Не было никакой заведомо заданной формы, просто мы приезжали в Республику Коми, садились с министром и его коллегами и спрашивали, чего бы вы хотели от федерального министерства для решения ваших вопросов. Потом ехали в Москву и уже здесь задавали своим коллегам вопрос – это выполнимо? С другой стороны, какие у нас интересы в этой республике?

Конечно, существующие соглашения просто необходимо тщательно проанализировать. Это одна из первейших задач, которой займется наше управление.

Провинциальный портрет

Кадры решают все…

Образование – специфичная область. Раз так, значит, и управлять ею должны особые люди? Возможно. Может ли быть составлен универсальный план действий для такого чиновника? Наверняка нет. Тогда какие качества необходимы руководителю образования местного уровня?

У меня есть версия портрета чиновника в образовании. Чтобы защитить ее, в качестве модели я выбрала Ростовскую область – регион, где смена начальников в образовательной сфере не носит характер обвала, а значит, у должностных лиц есть время проявить себя. Отношения на “чиновной лестнице” здесь традиционно строгие. Со стороны складывается ощущение, что существует некий неписаный кодекс: за чином не гоняйся, начальство почитай и не превышай полномочий.

Конечно, и в Ростовской области происходит смена кабинетов – с приходом нового мэра, например. Но одно немаловажное обстоятельство способствует стабильности всей системы – уже семь лет здесь не меняется губернатор, Владимир Чуб. И министр общего и профессионального образования Ростовской области с 1995 года один – Петр Тищенко.

Петр Никитович рассказывает: “Когда наш губернатор шел на выборы в 1996 году, он меня пригласил и сказал: я вас знаю много лет, хочу услышать ваше мнение – будете работать со мной в случае моей победы? Я ответил, что работаю в области с 1973 года, не вижу другой сферы, где бы я мог быть востребованным”. А если бы пришел другой губернатор и привел бы с собой “своих” людей, в том числе и нового руководителя образованием? Петр Никитович говорит, что ушел бы сам, без возражений. У него и резерв на собственный пост готов. Правда, добавляет руководитель ростовского образования, “я не могу сказать, будет ли новый человек по отношению к моим коллегам соблюдать такт. Этого я немного побаиваюсь”.

Заместитель министра по профессиональному образованию Сергей Резванов считает, что влияние областного руководителя намного серьезнее, чем элементарная корректность в общении: “Допустим, предзабастовочная ситуация в районе. Предположим, к людям выйду я. Я буду общаться с формальными лидерами – заведующими райотделами, администрацией, директорами школ. Петр Никитович обратится к тем, кто имеет реальный авторитет. Он знает, что лучше поговорить с бывшим директором школы и проблема будет решена. Система отношений в образовании – хрупкая структура, поломать которую очень легко, восстановить практически невозможно”.

И я с ним склонна согласиться. Кто знает, как бы разрешилась недавняя ситуация, возникшая в городе Пролетарске Ростовской области, если бы Петр Тищенко не принял вовремя правильное управленческое решение? Городские власти постановили закрыть одну из центральных школ – из соображений экономии. Детей распределили по соседним, преподавателей – тоже. Переезд планировался на конец октября, то есть в разгар четверти. И никто не подумал о праве ребенка учиться в своем микрорайоне, а не на три квартала дальше, в первую, а не во вторую смену. Никто не обратил внимания на протесты учителей, проработавших двадцать лет на одном месте. Возражения муниципального органа управления образованием звучали, как комариный писк. И тогда за дело взялось областное министерство. Зам. министра по общему образованию Татьяна Зинкова вспоминает: “Мы встали на сторону школы, педагогического коллектива. Просили администрацию одуматься – не получилось”. Что делать? Скандалить? Сотрудники ростовского министерства проанализировали общую ситуацию в образовании Первомайского района и, в частности, описали случай с закрытием школы. Передали эту справку в областную прокуратуру. И только когда прокуратура порекомендовала приостановить решение о закрытии школы и заявила, что нарушены такие-то статьи Закона “Об образовании”, администрация Пролетарска пересмотрела свои позиции. И на встречу с руководством Министерства образования, которую организовала прокуратура, приехала с новым решением. Татьяна Зинкова: “Они говорят, мы приостанавливаем действие своего постановления. И договариваемся, что руководство школы оплачивает часть электрозатрат за счет сдачи части здания в аренду, а мы берем на себя “коммуналку” и зарплату”. Компромисс был найден благодаря вмешательству прокуратуры. А не будь у руля областного образования такой авторитетной личности, как Тищенко, занялась бы этим делом прокуратура?

Нет, зря все-таки Петр Никитович считает, что любой человек, если он профессионал, может сесть в его кресло. Не уверена, что смена министра пошла бы на пользу системе образования Ростовской области. Как и смена руководства в районах.

Чем ниже уровнь власти, тем яснее становится, что личность начальника определяет буквально все. Например, позиция начальника муниципального управления образования может стать решающей для избирателей на выборах мэра.

За те 17 лет, что Василий Сердюков в должности начальника отдела образования города Гуково Ростовской области, сменилось шесть руководителей администрации. Культурой, финансами, городской медициной здесь тоже руководят чиновники-“старожилы”. Такие в Гуково традиции. Здесь, уверен Сердюков, никогда бы не прошел человек, который во время предвыборной кампании грозит “все разрушить”. И мэры приходят под стать избирателям. Они осторожно “вживаются” в систему городских властей, не изображая “слона в посудной лавке”.

Да и как можно “замахнуться” на столь популярного в городе человека, как Василий Дмитриевич? Еще три года назад он преподавал физику. Любой гуковчанин не стесняется обратиться к нему за советом: “Как думаете, куда лучше моему после школы поступать?” Сердюков не жалуется на трудности даже теперь, в разгар кризиса. Его не смущает, что три года на питание детей не поступает денег. 30% школьников в Гуково бесплатной кормежкой обеспечены. Сам министр образования области иногда удивляется на собраниях: Василий Дмитриевич, как удается выполнять бюджет на 125%? “Власти мне не мешают работать”, – объясняет Сердюков. Наоборот, помогают. За два вагона краски, добытые Василием Дмитриевичем в Ярославле, мэр “отстегивает” 10 вагонов угля. И к новому учебному году школы как новенькие.

Мой вопрос о проектах, об особой образовательной политике в городе Сердюков сначала не одобрил. “Нам сейчас не до проектов, главное – выжить и удержать образование, не дать ему разрушиться до конца”. А политика, оказывается, есть, только воспринимается она как часть повседневной рутины. Василий Сердюков: “Нужно, чтобы дети города Гуково после школы могли получить образование, если можно, не выезжая за пределы области. Вот у нас в городе появился филиал Ростовской экономической академии. Ребенок и учится, и дома живет, накормлен. Если нет такой возможности, мы делаем все, чтобы связка школа-вуз была максимально удобна для ребенка. Например, преподаватели Московского горного университета приезжают к нам принимать единые экзамены. Для нас важно, что этот институт на 100% обеспечивает поступившим детям общежитие. Такой же договор с Санкт-Петербургским горным институтом. Мы взяли горные, потому что ребята вернутся работать в город, а в Гуково, кроме шахт, практически ничего нет. Вот и идут девчонки в горный на экономическое отделение, а мальчишки – на механизацию, на горную переработку. А мы предварительно заключаем договор с нашим объединением “Гукауголь” о том, что молодому специалисту гарантируются работа, жилье”.

Как бы в Гуково аукнулась смена руководителя образованием? Нужна здесь другая образовательная политика? Ответ очевиден.

Конечно, модель отношений в Ростовской области – не образец для слепого подражания, а лишь повод пересмотреть свою собственную кадровую политику кому-то из региональных деятелей. Не все же московскую манеру перенимать.

Цитата

Создается новая вертикаль управления, основанная на принципиально новых подходах: разграничении компетенций, федерализации и муниципализации образовательного пространства, автономности образовательных учреждений.

Ныне в системе образования решаются две основные группы задач. Во-первых, это децентрализация управления, под которой понимается:

– регионализация управления – передача компетенции от министерства государственным органам управления образованием субъектов Федерации;

– муниципализация управления – передача государственным органам управления своих компетенций муниципальным органам управления;

– автономизация образовательных учреждений – передача компетенций непосредственно в учебное заведение всеми уровнями органов управления.

Во-вторых, придание управлению образования государственно-общественного характера.

Принципиально важно определить функции федерального управления образования в создании собственной экономики его развития. Они, на наш взгляд, должны состоять:

– в определении минимально возможного уровня регионального бюджета развития образования;

– в выявлении приоритетных направлений развития образования, требующих федеральной финансовой поддержки;

– в организации взаимодействий представителей разных социокультурных сфер и структур власти в целях развития общества.

Люция МУХАМЕДОВА,

руководитель управления образования

Астрахань

Конфликт

…Но управленца век не долог

Дело было в Пензенской области весной этого года. Типичная ситуация: в регионе сменился губернатор и привел с собой свою команду. 53 человека из аппарата администрации области, многие начальники управлений администрации остались не у дел. Написал заявление по собственному желанию и руководитель Пензенского управления образования Валентин Никулин.

Меня заинтересовал безработный экс-начальник управления образования. В администрации области этому удивились – почему? Все так просто – приходит новый губернатор, с ним приходят новые люди. Почему же прежние чиновники выбрасываются, как ненужный хлам? – допытывалась я. Как же так, меняется образовательная политика целой области – и ничего страшного?

По поводу образовательной политики у меня состоялся диалог с руководителем аппарата администрации Пензенской области Вячеславом Сатиным:

– Вы были свидетелем того, как Никулин уходил. Расскажите мне, пожалуйста.

– А мы все являемся свидетелями в этой жизни. Ну ушел и ушел. Какую-то политику Никулин проводил, а в чем она заключалась, не мне судить.

Конечно, мне удалось в конце концов составить представление о том, что было сделано за время почти четырехлетнего правления Валентина Никулина. Но – странная вещь! – после поездки в Пензу я могла бы написать два материала. Потому что были два Никулина. Один, до смены прежнего губернатора, – всесильный начальник образования области, которого все уважали, а кто-то даже восхищался. И другой – казнокрад, эгоист, получивший по заслугам хапуга, таким Валентина Ивановича представляли некоторые его коллеги и знакомые после увольнения.

Картинка из прошлого сложилась такая. В 1993 году губернатором Пензенской области стал Анатолий Ковлягин – интеллигент, человек, по мнению многих, без столь необходимых политику бойцовских качеств. Вскоре он сменил руководство в областном управлении образования. Поставил человека, которого знал и от которого ждал прорыва. И прорыв этот наступил. У Никулина было два преимущества – он знал, чего хотел, и у него была неограниченная свобода действий. Губернатор во всем его поддерживал, не забывал образования ни в финансовом, ни в “душевном” плане – любил встречи с учителями. Неудивительно, что на выборах в этом году Никулин стал доверенным лицом губернатора и даже совершал агитационные поездки по области – он считал, что без Ковлягина изменится к худшему образовательная политика региона. Но это было позже. А пока вместе с командой единомышленников Валентин Иванович начал выстраивать модель регионального образования на культурологической основе. Пензенские места известны как лермонтовские. Но здесь рождались и другие творческие люди – известные и малознакомые широкой публике поэты, писатели, художники. А ребята не знают истории, литературы, культуры своего края. Никулин и его сотрудники решили восполнить этот пробел. Начали выпуск региональных учебников по краеведению, литературному краеведению, организовали создание учебных программ. Авторы – не только специалисты, ученые, но и педагоги. Одна из книг, “История Пензенского края с древнейших времен и до наших дней”, открывается таким вот введением: “Каждый человек знает историю своей жизни. Некоторые знают историю своей семьи или рода. И уж совсем мало кому известна история своего края, своей малой родины. А ведь в ней столько интересного, загадочного и удивительного. Нас окружают творения наших предков, будь то дома и церкви или глиняные игрушки и бронзовые украшения. Мы даже говорим по-особому, припевая так, что любой сразу же узнает пензяка”. Потом почти вся область оказалась “втянута” в проект “Именные школы”. Так назвали школы, в которых учителя, ребята, их родители брались изучать культуру и историю своей местности – села, поселка, собственной семьи. И не только потому, что это родина В.Ключевского, М.Лермонтова, А.Куприна или А.Радищева, но и потому, что здесь был интересный промысел, а там жили замечательные кузнецы. Никулин до сих пор вспоминает об этом проекте с восторгом: “Представляете, ребенок в шестое поколение своего рода заглянул! Какая еще нужна работа по воспитанию патриотизма? У него чувство гордости за своего прапрапрадеда”.

Надо сказать, что сам Валентин Иванович по образованию историк, начинал учителем в школе. Изучал историю пензенского земства, у него и книга есть одноименная. Подзаголовок этой книги: “Уроки культурно-просветительской деятельности”. Может быть, Валентин Иванович ощущал себя земским деятелем наших дней? Не знаю, не спрашивала об этом. Знаю только, что кое-что из прошлого Никулину действительно удалось возродить. Это пензенский журнал “Просвещение”, который когда-то в начале 20-х годов издавался Пензенским губернским отделом народного образования. Широта тематики просто поразительна для провинциального издания – здесь все, о чем пишет современная российская педагогическая пресса. Проблемы дифференциации, многопрофильных школ, использование компьютеров в обучении и многое другое.

Вообще новые сотрудники управления, которые пришли вместе с Никулиным, поставили образование на серьезную научную основу. В Пензенском институте повышения квалификации, например, серьезно стали заниматься стандартизацией образования. Юрий Кривов, два года назад согласившийся на предложение Валентина Никулина возглавить в институте научно-методическую работу, рассказывает, что в декабре этого года планировалось провести в Пензе всероссийскую конференцию – обсудить проблему измерителей в образовании.

Похоже, что конференции не будет. Юрия Кривова почти сразу после увольнения Никулина ректор института попросил уйти. Такой же была судьба многих единомышленников Никулина – добровольная отставка после краткого разговора с начальством. В том числе с новым пензенским начальником управления образования Татьяной Чернецовой. В соответствии с новой политикой экономии средств, которую проводит новый губернатор Василий Бочкарев, она сократила двоих заместителей, один из отделов управления образования, еще кого-то. Странным образом фамилии ушедших совпадают с кругом единомышленников опального предшественника Чернецовой. Теперь в управлении свободно говорят о бывшем начальнике – проворовался, мол, получил по заслугам.

Вот тут-то и заканчивается описание Никулина номер 1 и на сцену выходит Никулин номер 2. После увольнения. Валентин Иванович рассказывает, что написал заявление по собственному желанию после того, как новый губернатор пригласил его к себе и заявил, что не может работать с человеком, который агитировал на выборах за прежнего губернатора.

С этого дня начинается пристрастный разбор всего сделанного Никулиным. Серьезную проверку ведет контрольно-ревизионное управление Минфина России по Пензенской области. Вывод – нецелевое использование средств. Проверяется вся бюджетная сфера области, но почему-то именно о ревизии в управлении образования, причем еще до появления официального документа, подробно пишет местная пресса. Валентин Иванович обвиняется во всем – что учебники региональные выпускал вместо общепринятых математики и русского языка, что книги Ковлягина печатал за государственные деньги перед выборами, тратил казенный бензин, агитируя за “старого” губернатора, построил банкетный зал и, наконец, хапнул квартиру перед уходом! Не могу судить, насколько правдивы все эти обвинения – я не следователь. Некоторые из них, правда, выглядят при ближайшем рассмотрении надуманными. Например, банкетный зал оказался на поверку столовой с довольно дешевыми и вкусными обедами – сама пробовала. Между прочим, кормят людей, заодно практикуясь в будущей профессии, девочки из Пензенского торгового училища. Несколько книг Ковлягина действительно вышло во время предвыборной кампании, но на них был заказ Совета Федерации для обсуждения земельного вопроса в Законодательном собрании. И, кстати, тираж, например, сборника “В чем моя вера” – всего 300 экземпляров. Много не наагитируешь. А что касается поездок – это правда, сам Никулин не отрицает. Однако государственный бензин жгли все кандидаты, в том числе и бывший руководитель одного из пензенских районов, а ныне губернатор области. Виноват один Никулин.

Анализируя вины Валентина Ивановича, я пришла к выводу – конечно, он не святой. Он пользовался всеми благами, которыми на его месте воспользовался бы любой начальник. Согласился, например, на приличную квартиру. Средства на эту площадь выделил перед уходом Ковлягин. Да, прокуратура выяснила, что очередь получать жилье была у другого человека. Наверное, Валентин Иванович об этом знал. Но оставаться в малюсенькой двухкомнатной с женой и двумя сыновьями, конечно, не хотелось. Теперь пятикомнатную квартиру, отобранную у Никулина, займет какой-нибудь другой, тоже нескромный, но в силе, чиновник.

И все-таки – почему надо было так сгущать краски? Почему образ милого, умного начальника куда-то исчез, когда он перестал быть всесильным? Мои собеседники – сотрудники управления образования и администрации правительства области, в большинстве приятные, интеллигентные люди, говорили о Никулине очень нелестные вещи. Может быть, это оттого, что каждый в глубине души понимает: победителей не судят, а побежденных – еще как! Теперь можно “вспомнить”, что “при жизни” Никулин был высокомерен, любил льстивые речи, что за глаза его называли Барин. А где вы были раньше, когда он был “живой”? Он был начальником – в этом секрет. И еще – сказать о нем доброе слово – значит скомпрометировать себя в глазах нового руководства. И, возможно, быть уволенным. А работу в провинции, тем более опальному человеку, найти ох как трудно. Об этом может рассказать Валентин Никулин.

Официоз

Чиновник должен вписаться в команду

Взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации – сложный механизм. Например. С одной стороны, Конституция четко прописывает, что федеральные органы исполнительной власти имеют право создавать свои территориальные органы и назначать должностных лиц. В частности, это касается Министерства образования и руководителей управлений образования в областях, краях, республиках. С другой стороны, глава, скажем, области, формируя свой кабинет, имеет право производить назначения в своем правительстве, в том числе и на пост руководителя управления образования. По практическому применению этой нормы Конституции есть сложности, поскольку мы не можем не считаться с реальной политикой, проводимой в определенном субъекте. Руководитель управления образования взаимодействует непосредственно с органами власти того субъекта, где он находится. Он должен вписываться в правительственную “команду”, иначе это будет политическая борьба, а не работа.

Руководитель любого территориального органа федерального органа исполнительной власти изначально понимает, что он будет работать, пока возглавляет правительство тот человек, который назначил его на должность. Законодательно это не закреплено, потому что руководители территориальных органов относятся к государственным служащим категории В, то есть исполнение их обязанностей не зависит от срока исполнения полномочий вышестоящих лиц. Но когда меняется глава правительства, меняется и кабинет правительства, меняется его курс.

В этом вопросе существует еще одна очень важная проблема. Руководитель управления (министерства) образования субъекта РФ – государственный служащий. В нашем законодательстве определено, что основанием для начала государственной службы является поступление на работу. А когда государственный служащий увольняется, прекращается и государственная служба. Во многих развитых странах увольнение из государственного органа не является основанием для прекращения госслужбы. И потому там государственные служащие более защищены государством. Что дает сохранение статуса “государственного служащего”? Почему это так важно?

По закону “Об основах государственной службы” в случае реорганизации государственного органа по сокращению численности штата или ликвидации государственного органа государственному служащему предоставляется иная работа в другом государственном органе соответственно его должности или нижестоящая. В случае отказа госслужащего от этой должности его переводят в резерв на год с сохранением среднего заработка. Резерв – это государственный орган, который должен быть создан, скорее всего, при Президенте России в виде совета, который будет содержать банк данных всех государственных служащих. Говорю “должен быть”, потому что механизма этого пока нет.

И вот какая схема выстраивается. Ликвидируется или реорганизуется государственный орган. Госслужащему предлагают другую должность, как правило, его не устраивающую. И он чаще всего вынужден писать заявление по собственному желанию. Уволился – и он уже не государственный служащий.

Зарина ФАРНИЕВА, начальник отдела трудового и пенсионного законодательства Министерства юстиции РФ