Скромный финансовый закон. Стоит ли бояться изменений?

1 января 2011 года вступает в силу федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», подписанный в мае президентом. Уже на стадии первого чтения в Государственной Думе законопроект обнаружила бдительная общественность и начала бить во все колокола. В частности, утверждалось, что принятие закона означает то, что государство сбрасывает со своих счетов науку, образование, культуру и здравоохранение, а дальше они тихо загибаются от безденежья и постепенно исчезают. Особо отмечалось, что среднее образование практически полностью станет платным. Пока общественность волновалась, власти сохраняли то, что называется «вооруженным нейтралитетом». Несмотря на подробный комментарий министра образования и науки РФ Андрея Фурсенко, ситуация оставалась напряженной. В связи с этим в РИА «Новости» был созван «круглый стол» на тему «Реформа государственных (муниципальных) учреждений – за что придется платить россиянам?».

«Для нас абсолютно неожиданно этот закон стал поводом для большой дискуссии, которая, слава богу, начала вестись в обществе открыто, – отметила на «круглом столе» заместитель министра финансов России Татьяна Нестеренко. – Это дискуссия об эффективности деятельности власти и о качестве оказания услуг». Неожиданность, по ее словам, заключается в том, что закон еще не вступил в силу, а органы управления пока не приняли решение о том, какое учреждение будет казенным, какое бюджетным. Такое повышенное внимание к закону, уверена Татьяна Нестеренко, демонстрация того, что вопрос о доступности и качестве услуг (в том числе и образовательных) давно назрел, а документ тут сыграл роль катализатора, спровоцировавшего широкую дискуссию.

Закон – это часть большой программы правительства, которая называется «Об эффективности бюджетных расходов» или же «эффективности деятельности правительства». В этой программе очень много направлений, по которым нужно менять механизмы и инструменты: от макро- до микроэкономических. Необходимые механизмы, по словам Татьяны Нестеренко, позволят тем, кто что-то делает и оказывает услуги, действовать эффективным способом. «В рамках этих задач был создан закон, главной задачей которого стало внесение изменений в Гражданский кодекс РФ, в перечень типов государственных учреждений, – объяснила заместитель министра финансов РФ. – Теперь они станут бюджетными, автономными и казенными. Этот закон дал возможность государству различным способом оплачивать оказываемые услуги».

Автономные учреждения в силу соответствующего закона – это государственные учреждениях с государственным имуществом, которые наделены более широкой автономией по порядку исполнения своих задач. Например, автономные учреждения сами выбирают способ размещения заказа, когда закупают услуги, могут пользоваться процедурами конкурса, держат счета в коммерческих банках. По сути, автономные учреждения более приближены к рынку с точки зрения прав. Но при всем при этом «автономники» остаются государственными учреждениями. Решение об участии в процедуре «автономизации» принимает учредитель ОУ. «Этот статус еще нужно заслужить», – уточняет Татьяна Нестеренко.

У новых бюджетных учреждений права несколько ограничены. Например, в части выбора способов размещения заказов они обязаны соблюдать ФЗ №94. Они ограничены и в том, где им держать свои счета – только в казначействе (то же самое касается и казенных учреждений). Решение о переходе и изменении типа учреждения принимают органы власти. «Мы полагаем, что таких учреждений будет много: больше, чем автономных, – объясняет заместитель министра финансов России. – В этой связи, конечно, нужно создать условия для контроля за их деятельностью». Так, в законе о бюджетных учреждениях есть норма, устанавливающая жесткое требование к финансовой стабильности. В частности, если дебиторская задолженность бюджетного учреждения превышает допустимый норматив, руководителя учреждения снимают с работы. Что касается финансирования, то бюджетному учреждению будут выдавать субсидию. Субсидия, по сути, нормативно-подушевое финансирование. То есть чем лучше работает школа и чем больше в нее приходит учеников, тем больше денег. Смету при этом утверждает орган управления бюджетного учреждения. При этом бюджетники работают по государственному заданию, содержащему понятные критерии по измерению качества его исполнения, чего сейчас нет. Если показатели качества не будут достигнуты, то субсидирование может быть отозвано.

Существенное изменение – право перехода финансового года. Если у бюджетных учреждений неиспользованные деньги будут переходить на следующий год, то у казенных ОУ возможности «перекинуть» остатки на январь нет. «У казенных учреждений как таковых денег нет, – уточняет зам. министра финансов. – У них есть только право заключать договор». Поэтому, когда говорят, что «остатки обнуляются», это означает, что на следующий год у них просто другие права.

Еще одна норма заключается в том, что независимо от типа учреждения (в силу закона) банкротство просто невозможно. Такое исключение из закона о банкротстве было сделано в том числе для защиты от кредиторов, способных использовать ситуацию для необоснованных, завышенных и необеспеченных договоров. Для добросовестных участников гражданского оборота это некое ограничение свободы работы с учреждением. Фактически договоры они будут заключать на свой страх и риск. Надо сказать, что подобная норма появилась еще в законе об автономных учреждениях, авторы которого сознательно пошли на несимметричное отношение к контрагентам, противоречащее идеологии Бюджетного кодекса. При этом «страшилка» в законе не должна, по мысли законотворцев, напугать тех, кто имеет дело с учреждением с прочной финансовой репутацией с точки зрения финансового менеджмента.

«Вообще изменение типов учреждений не реорганизация, – уточняет Татьяна Нестеренко. – Коллектив может даже не заметить, что их учреждение поменяло свой тип». Все остальные 90 процентов изменений в законе, добавила она, связаны как раз с изменением наименований этих учреждений. По сути, закон написан для специалистов, отсюда сложность и «трудночитаемость» для широких обеспокоенных масс. Надо сказать, что язык, которым пишут законы, действительно достаточно далек от русского общеупотребительного. Зачем писать так, чтобы понятно было лишь относительно узкому (в масштабах страны) числу специалистов, существует множество объяснений.

Одна из теорий (чтобы обычные люди вовремя не сообразили, что будет плохо) и стала катализатором всероссийской истерики, которая – обоснованна она или же нет – остается истерикой, как ни поверни. Проблема тут, впрочем, несколько шире, чем простое переименование. Встал вопрос доверия к действиям власти в такой тонкой и очень болезненной сфере, как образование. Все, что делалось и делается в этой и смежных областях последние годы, вызывало, вызывает и будет вызывать массу самых противоречивых мнений и жаркие споры: ЕГЭ, федеральные государственные образовательные стандарты нового поколения, новая система оплаты труда… Бюрократический язык закона привел к его непониманию. Противники закона увидели в нем то, чего нет, – идею перевести часть школьных предметов в разряд платных. Между тем представители Минобрнауки России утверждают, что такой перевод с законотворческого на русский неверен. Количество предметов и часов, которые школьник должен изучать в рамках бесплатного курса основной образовательной программы, закреплено в государственном стандарте. Стандарт в свою очередь проходит сложную процедуру общественного обсуждения и утверждения. «Если вдруг какая-то школа перестает оказывать услугу по утвержденному стандарту, то просто приостанавливается ее лицензия», – заявил заместитель министра образования и науки России Владимир Миклушевский.

Кроме того, заочно опровергая мнения оппонентов, зам. министра сообщил, что ни одного слова о платности в законе нет просто по определению. Гарантия бесплатности общего образования, начального профессионального образования, среднего и высшего профобразования (на конкурсной основе) заложена в Конституции Российской Федерации, и никто эти нормы не собирается менять. «Оснований для того, чтобы говорить, что вдруг система образования перейдет на платность, просто не существует», – утверждает Владимир Миклушевский.

Зам. министра отметил, что закон дает достаточно большую автономию учреждениям в части распоряжения финансовыми средствами. Сегодня, если бюджетное учреждение сэкономило на коммунальных услугах, то сможет перераспределить эти деньги на другие нужды. «Это не будет мотивировать руководителя учреждения что-либо экономить», – уверен Владимир Миклушевский. Сейчас, чтобы «перекинуть» деньги на покупку, например, новой канцелярской папки, нужно пройти «муки ада», потратив многие месяцы.

Все громкие высказывания противников закона происходят из-за боязни неопределенности. Такое мнение высказал первый проректор Высшей школы экономики (ГУ – ВШЭ), член рабочей группы правительства по создания закона Лев Якобсон: «В этом законе нет ничего такого, чего надо бояться». Закон, по сути, лишь закрепляет и легализует те изменения, которые уже произошли. Он вносит ясность, и больше ничего. «Тронули больное место – недофинансирование бюджетной сферы и крайнюю неэффективность использования выделенных средств, – уверен он. – Тут и безответственность учреждения по отношению к потребителю, и не в последнюю очередь неясность перспективы: люди ждут от правительства, когда четко скажут, что будет завтра». Ответы на свои неудовлетворенные вопросы люди начали вычитывать в первом попавшемся законе, который совсем про другое. Ответов там вышеозначенные люди, конечно, не нашли и закономерно испугались. Закон, утверждает Лев Якобсон, скромный и «совершенно финансовый», написанный соответственно для финансистов и бухгалтеров. «Отсюда не следует, что все хорошо, – уверен первый проректор Высшей школы экономики. – Нужна внятная и четкая программа развития каждой из этих отраслей – бюджетной, автономной и казенной».