Школу спасут… условные ученики. Как снизить риски при переходе на нормативное финансирование

Переход на нормативно-подушевое финансирование образовательных учреждений – болезненный вопрос для многих регионов. О том, какие опасности подстерегают на этом пути и как успешнее преодолевать возникающие проблемы, рассказывает Наталья ТИПЕНКО, руководитель сектора финансирования социальной сферы Центра фискальной политики, руководитель проекта «Внедрение нормативного бюджетного финансирования» в Национальном фонде подготовки кадров.

Нормативная основа формирования бюджета образовательных учреждений разного уровня была провозглашена еще во время принятия Закона «Об образовании», то есть в 1992 году. Однако практическая реализация этого принципа растянулась на долгие годы.

Как известно, вопросы нормативно-подушевого финансирования разрабатывались в течение нескольких лет в пилотных регионах: Самарской, Ярославской областях и в Республике Чувашия. Но для тиражирования их опыта и наработок не хватало подготовленных материалов. Поэтому НФПК в рамках грантовых программ и проектов провел довольно большую работу по поддержке регионов, и сегодня уже 22 субъекта РФ участвуют в этой грантовой программе. Недавно мы провели вместе с Министерством образования и науки РФ зональный семинар-совещание по проблемам внедрения нормативно-бюджетного финансирования, на котором присутствовали несколько министров образования из регионов, в частности, Пензенской, Тюменской, Астраханской и других областей. Несмотря на то, что эти регионы только начинают разрабатывать свою законодательную базу для перехода на нормативно-подушевое финансирование, Минобрнауки ставит задачу формирования бюджетов 2007 года именно на подушевой основе.

Все регионы, за редким исключением, сталкиваются на этом пути с серьезными препятствиями. Проблема в том, что нужно отказаться от сметного формирования бюджета, или формирования от достигнутого уровня, и перейти к формализованному принципу. Это приводит к тому, что для многих муниципалитетов, а в рамках одного муниципалитета – для многих образовательных учреждений – меняются условия финансирования. Именно это и становится существенным тормозом. Мы сталкивались с тем, что в некоторых областях не только у каждого муниципалитета, но и у каждой школы при расчете бюджетов используется поправочный коэффициент.

В помощь регионам наша группа разработала Методические рекомендации, где представлена модель расчета базовых нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ трех ступеней общего образования. Различия в стоимости этих программ учитываются при помощи коэффициентов удорожания, или поправочных коэффициентов.

Построение моделей расчета нормативов бюджетного финансирования по каждому виду образовательной программы с применением поправочных коэффициентов должно проходить так, чтобы на различных территориях образовательная услуга была одинаковой вне зависимости от расположения образовательного учреждения. Стандартная программа определенного уровня должна предоставляться на одних и тех же условиях как в школах крупных городов, так и в сельских образовательных учреждениях.

Методические рекомендации снабжены комментариями. Дело в том, что многие регионы, на наш взгляд, при работе с рекомендациями не совсем правильно используют нормы и положения, что приводит к ухудшению финансового положения муниципалитетов и отдельных образовательных учреждений. Документ прошел экспертизу в Министерстве финансов РФ и в Министерстве экономического развития и торговли РФ.

Информация к сведению

Законодательная основа применения норматива бюджетного финансирования основных образовательных программ при разграничении бюджетных полномочий включает:

– Закон РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 года в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года №199;

– Бюджетный кодекс РФ в редакции Федерального закона №198;

– Федеральный закон №184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в редакции ФЗ №199;

– Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131 в редакции ФЗ №199;

– Постановление Правительства РФ «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении» №196 в редакции постановления правительства №49 от 1 января 2005 года;

– Приказ Министерства общего и профессионального образования РФ от 9 февраля 1998 года «Об утверждении Базисного учебного плана».

– Письмо Министерства образования РФ и Министерства финансов РФ от 18 сентября 2003 года №20-51-2839/20-01 «О реализации Федерального закона от 07.07.2003 года №123 («Методические рекомендации по предоставлению субвенций местным бюджетам на финансирование образовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования»).

Мы прекрасно знаем, что при переходе к формированию бюджетов на нормативной основе необходим обязательный период адаптации. Насколько грамотно и правильно он используется, настолько безболезненно протекает сам переход. Многие регионы закладывают дополнительные финансовые средства, потому что без этого очень трудно сформировать бюджеты всех муниципальных образований и образовательных учреждений на нормативной основе, ибо слишком велика дифференциация расходов.

Рассуждения об оптимальных нормативах, об их достаточности остались в прошлом, потому что в любом случае мы ограничены бюджетными возможностями. Многие регионы долгое время надеялись на то, что будут утверждены федеральные нормативы, которые расставят все точки над i и позволят формировать образовательные бюджеты на более бесстрастной и достаточной основе. На сегодняшний день практически не осталось надежд на подобную конструкцию, потому что любая стоимостная норма, закрепленная на федеральном уровне, становится федеральным мандатом и выпадает из общей логики разграничения бюджетных полномочий.

На мой взгляд, повлиять на увеличение норматива можно только через закон о государственных образовательных стандартах. Причем стандарты должны содержать не только ту часть, которая касается выполнения Базисного учебного плана и образовательных программ, но и определенные требования к условиям предоставления образовательной услуги. Это должны быть натуральные нормы – например, сколько компьютеров приходится на одного ученика. Каждый регион будет их обсчитывать и закладывать вычисленные суммы в бюджет. Сегодня такая практика отсутствует, хотя это единственный способ с федерального уровня повлиять на объемы финансового обеспечения образовательных учреждений.

Риск уменьшения финансирования при переходе на подушевой принцип вполне реален, наше общение с регионами показывает, что многие из них имеют этот негативный опыт. Число детей уменьшается, поэтому при переходе на нормативный принцип совершенно обоснованно может уменьшиться и объем финансовых средств. Это серьезная опасность, и без тесного взаимодействия с финансовыми департаментами эту проблему не решить. В тех регионах, где такое взаимодействие происходит, департаменты понимают, что средства в отрасли должны оставаться, что они должны перераспределяться и идти на повышение норматива, в частности, на увеличение учебных расходов (сегодня в России учебные расходы составляют в среднем 400-600 рублей на ребенка в год, а то и меньше. Понятно, что это мизер, который не может удовлетворять).

Второй фактор, который приводит к снижению финансирования, – это использование при расчетах норматива наполняемости класса в 25 человек. Такая тенденция, может быть, за исключением республик Закавказья, прослеживается по всем областям. До 40% детей обучаются в школах мелких и средних городов, где наполняемость класса никак не дотягивает до 25 человек. Поэтому любое планирование финансовых средств, исходя из этой нормы, неизбежно приводит к ухудшению материального положения школ в данном муниципальном образовании. Методические рекомендации, которые мы разработали, предлагают путь решения этой проблемы. В частности, мы предлагаем учитывать не реальную численность учащихся, а условную, которая позволяет принять во внимание низкую наполняемость классов в муниципалитетах.

Даже в тех регионах, где реформы идут давно (Чувашия, Самара), наполняемость классов снижается, им не удается переломить этот процесс, хотя вполне возможно, что если бы они не проводили реструктуризацию, ситуация была бы еще хуже. Например, в Воронежской области она просто «проваливается»: с 2001 года идет резкое сокращение количества детей и соответственно количества средств, выделяемых на расходы образовательных учреждений.

Средняя наполняемость классов сельских школ в тех регионах, которые находились под нашим пристальным вниманием, отражает общероссийскую тенденцию. В Ярославской области наполняемость классов – между 11 и 9, а в Псковской – вообще меньше 9 человек. Это чудовищные цифры, которые свидетельствуют о том, что проблемы формирования бюджетов другими путями действительно очень серьезны. При переходе на подушевое финансирование необходимо помнить, что малокомплектные сельские школы не подпадают под нормативный принцип, в законе записано, что их бюджет должен формироваться по фактическим расходам. Некоторые регионы это правило нарушают. В частности, Кировская область не стала его соблюдать, и сельские муниципалитеты потеряли средства при переходе на новую систему финансового обеспечения. В Чувашии с 2001 года наполняемость сельских школ подросла, и это результат очень серьезных усилий республиканского руководства и органов управления образованием.

Что происходит при формировании бюджета на нормативной основе? Возьмем Чебоксары. Несмотря на то, что в Чувашии существует градация по нормативам в зависимости от величины школьных ученических коллективов, они неравно ложатся на фактические расходы образовательных учреждений. Для того чтобы у всех были равные расходы, нужно провести серьезный анализ и понять, почему одинаковые школы, расположенные на одной улице, дающие одни и те же образовательные программы в рамках одного и того же госстандарта, имеют разные удельные расходы на одного ученика, которые могут отличаться в разы. Как только департамент образования начинает рассматривать эту проблему, он делает первый шаг к наведению порядка в данной финансовой сфере.

Когда мы вводим норматив, у нас всегда будут выигравшие и проигравшие. Чтобы не было проигравших, мы должны существенно увеличить финансирование.

Меня часто спрашивают, зачем нужно нормативное финансирование, если мы от этого не выигрываем, то есть не получаем дополнительных средств. Конечно, напрямую изменение формы планирования бюджетных средств не ведет к увеличению финансирования. Если расходы на образование в консолидированном бюджете субъекта РФ составляют 33%, то вряд ли при переходе на норматив удастся добиться того, чтобы они были увеличены до 50%. Но все же, как показывает практика, уход от совершенно непрогнозируемой, непрозрачной финансовой системы в образовании приносит свои плоды. Когда управленцы выходят на финансистов с четкой формульной заявкой, становится значительно проще отстаивать интересы отрасли, бороться за увеличение бюджетов, потому что под этим есть серьезное обоснование. Это связано и с организацией оплаты труда. Например, все сэкономленные средства, если они остаются в отрасли, могут идти на увеличение надтарифного фонда. Те регионы, которые начинают идти по этому пути, получают все больше механизмов, все больше рычагов для стимулирования и повышения качества работы учителя.

На мой взгляд, показатель «условные учащиеся» очень хорош. В частности, Тверская область взяла его на вооружение даже для методики межбюджетного выравнивания, потому что, с одной стороны, это позволяет учесть фактическую разницу в наполняемости классов в муниципалитетах, а с другой – все ставится под жесткий контроль. Регулируя этот показатель, можно стремиться к оптимизации бюджетных расходов и на следующий год требовать от муниципалитетов более эффективной структуры бюджета.

Подушевой норматив – не панацея, это один из механизмов, которые способны привести к более качественным образовательным услугам. Для регионов норматив – одна из мер, которая позволяет переходить на бюджетирование, ориентированное на результат, на качество, потому что нельзя измерить качество до тех пор, пока не выравнены стартовые условия. Как только выравниваются условия, можно говорить об оценке того, как отработал данный коллектив, данный муниципалитет и так далее. Норматив – основа для дальнейшего развития.

Любое изменение порядка предоставления бюджетных ресурсов в образовании воспринимается очень болезненно, потому что касается большого числа участников. Чтобы не допустить снижения финансирования, нужно проводить общественные слушания бюджета, сделать методы его формирования достоянием общественности. И практика уже показывает, что отрасль может бороться за свои финансовые интересы, используя в том числе эти формы.

В расходы на реализацию государственного стандарта общего образования в соответствии с законодательством РФ включаются текущие расходы на оплату труда (тарифная и надтарифная части заработной платы педагогического, административного, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала муниципальных общеобразовательных учреждений, начисления на зарплату), а также расходы муниципальных общеобразовательных учреждений на частичное обеспечение материальных затрат, непосредственно связанных с образовательным процессом: расходы на приобретение наглядных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, канцелярских товаров, хозяйственные расходы (кроме коммунальных расходов).

Прежде всего речь идет о нормативе финансирования полномочий регионального уровня, в состав которого включаются расходы на реализацию основных общеобразовательных программ. Тем не менее, органы местного самоуправления могут устанавливать нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ.

Норматив расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося определяется на основе:

* стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги;

* нормативного соотношения ставок заработной платы педагогических работников и ставок заработной платы административно-управленческого, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала;

* нормативного соотношения тарифного фонда и фонда надбавок и доплат;

* расходов на обеспечение образовательного процесса (расходы на приобретение наглядных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, канцелярских товаров, хозяйственные расходы);

* коэффициентов удорожания стоимости педагогической услуги;

* норм регионального законодательства дополнительно к нормам федерального законодательства.

Для расчета стандартной стоимости педагогической услуги применены показатели, формирующие «минимальную» величину норматива расходов на реализацию государственного образовательного стандарта, исходя из норм, ссылки на которые есть в федеральном законодательстве.

В основе расчета стоимости педагогической услуги лежат учебные часы по Базисному учебному плану, в то время как стоимость услуги непедагогического персонала определяется как доля от общей стоимости услуги.

Наиболее эффективный способ оценки величины нормативных затрат в части оплаты труда непедагогического персонала опирается на соотношение численности педагогического и прочего персонала. Нормативное соотношение ставок заработной платы педагогических работников и ставок административно-управленческого, учебно-вспомогательного и обслуживаюшего персонала должно устанавливаться на региональном уровне для региональных и муниципальных образовательных учреждений.

Расчет стандартной (базовой) стоимости педагогической слуги осуществляется на обучающегося по основным общеобразовательным программам, по ступеням общего образования в соответствии с количеством часов в Базисном учебном плане общеобразовательных учреждений, а также с учетом коэффициентов удорожания стоимости педагогической услуги, исходя из следующих показателей:

– количество обучающихся в классе – 25 человек;

– количество часов по общеобразовательной программе при шестидневной рабочей неделе;

– ставка заработной платы по региональной тарифной системе в соответствии со средневзвешенным разрядом педагогических работников по данному муниципальному образованию.

Доля расходов на оплату труда административно-управленческого и вспомогательного персонала устанавливается от общего фонда оплаты труда учреждения законодательными актами регионального уровня. В соответствии с законодательством РФ образовательное учреждение вправе самостоятельно формировать свой штат и решать, какое соотношение педагогического и непедагогического персонала будет сохраняться на практике, исходя из того, что бюджетные средства поступят в учреждение с учетом закрепленной доли ФОТ непедагогического персонала.

Надтарифный фонд оплаты труда (фонд надбавок и доплат) составляет 25% ФОТ по каждому общеобразовательному учреждению. Размер надтарифного фонда должен закрепляться в региональных правовых актах, чтобы надбавки и доплаты приобрели легитимный характер.