Секрет в “прочих” Об оплате труда и социальных гарантиях в сфере образования: проблемах и их решении

В Российской Федерации функционирует развитая сеть учреждений образования, в которой проходят обучение около 33 млн. человек и работают 5,9 млн. человек.
Действующие ныне Конституция Российской Федерации, законы “Об образовании” и “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” определили основные государственные гарантии по оплате труда, стипендиям, компенсациям и другим социальным выплатам работающим и учащимся в сфере образования.
В бюджетах всех уровней ежегодно предусматриваются ассигнования на нужды развития образования. На эти цели также привлекаются в соответствии с действующим законодательством средства из различных внебюджетных источников. Значительная часть финансовых ресурсов используется на оплату труда работников образовательных учреждений, на обеспечение социальной защиты обучающихся и воспитанников.
Внушительные цифры увеличивающихся за последние годы объемов финансирования образования, казалось бы, вселяют в нас успокоение. Однако на поверку благодушное настроение постепенно сменяется на состояние настороженности и даже вызывает чувство тревоги – достаточно ли средств для реализации целей и задач Национальной доктрины образования в Российской Федерации, крупномасштабных мероприятий Федеральной программы развития образования и аналогичных программ в субъектах Федерации.
Возникает масса волнующих вопросов: все ли финансовые нормы учтены при рассмотрении и утверждении бюджетов; соблюдаются ли требования в этой части действующих законов; будут ли стабильно выполняться утвержденные бюджеты всех уровней; достаточно ли активно мобилизуются средства в условиях многоканального (многоисточникового) финансирования образования.
Публикуемые данные об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации вызывают разочарование – старые проблемы остаются, не наблюдается кардинального их решения.
Проблемы в области оплаты труда, стипендий, компенсаций и других социальных выплат работающим и учащимся в сфере образования можно сгруппировать и сформулировать следующим образом:
– недостаточно активная работа в части научно обоснованного нормирования расходов на развитие образования и законодательного их утверждения;
– занижение ассигнований на образование при разработке и утверждении на очередной финансовый год проектов бюджетов всех уровней;
– замедленными темпами ведется работа по пересмотру в сторону увеличения минимального уровня оплаты труда (ставок и окладов), стипендий, компенсаций и социальных льгот;
– не в полной мере используется механизм их перерасчета с учетом информационных процессов;
– несвоевременное и неполное перечисление бюджетных средств;
– недостаточная настойчивость в ликвидации долгов государства, погашении задолженности перед работающими и учащимися в учреждениях образования за предыдущие годы (с применением повышающих коэффициентов в связи с инфляцией);
– неполное использование законодательно представленных прав по вопросу самостоятельного определения направления и порядка расходования средств из внебюджетных источников; непрозрачность данных учета и отчетности по внебюджетным средствам;
– неактивная работа профсоюзов работающих и учащихся в учреждениях образования по отстаиванию прав и гарантированных норм в процессе утверждения и пересмотра уставов (положений), учредительных и коллективных договоров, по доведению необходимой информации до сотрудников и учащихся об имеющемся общем объеме финансовых ресурсов (включая внебюджетные средства) и их использовании.
Когда органы исполнительной власти отчитываются о погашении или задолженности по выплатам зарплаты и стипендий, складывается впечатление, что просто “пускают пыль в глаза”, не делается необходимый акцент об обязательности строгого выполнения законодательства о труде и ответственности за его грубое нарушение, не называются проблемы неоправданно низкого уровня оплаты труда и стипендий, о несовершенстве действующего финансового нормирования, планирования и механизма финансирования.
Необходимо же четко говорить о выявленных причинах и виновных лицах в задержках выплаты зарплаты и стипендий и о принимаемых мерах по привлечению к строгой ответственности должностных лиц, нарушивших требования трудового законодательства. Одновременно с этим надо называть назревшие проблемы правового и финансового обеспечения развития образования и прежде всего по вопросам оплаты труда, компенсаций и других социальных выплат и принимаемые конкретные меры практического решения этих проблем (с указанием сроков поэтапного их осуществления).
Официальное опубликование этих данных в средствах массовой информации будет способствовать ослаблению социальной напряженности и взятию под контроль общественности их фактическое выполнение.
Медики справедливо считают – длительно продолжающийся стресс для человека смертельно опасен. Давайте этого не допускать. Что же в этих целях можно сделать уже сейчас, не откладывая в долгий ящик?
Целесообразно практические шаги по решению актуальных проблем делать одновременно в нескольких направлениях.
Национальная доктрина образования в Российской Федерации определила, что государство в сфере образования призвано обеспечить нормативное финансирование образовательных учреждений. В Федеральной программе развития образования одной из задач указана разработка комплекса государственных норм и нормативов финансового обеспечения в области образования.
При реализации этих задач следует руководствоваться требованиями Закона Российской Федерации “Об образовании” и Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”. Так, в Законе “Об образовании” (статья 41) говорится: о нормативах финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения; учете особенностей нормативов финансирования малокомплектных сельских образовательных учреждений; особенностях региональных и местных нормативов финансирования с учетом специфики учреждения образования и достаточности средств для покрытия средних по данной территории текущих расходов; что федеральные нормативы финансирования образовательных учреждений являются минимально допустимыми; что нормативы финансирования негосударственных образовательных учреждений не могут быть ниже нормативов финансирования аналогичных государственных муниципальных учреждений образования на данной территории.
В Законе Российской Федерации “Об образовании” (статья 40) предусмотрено – размеры и нормативы финансирования образовательных учреждений ежеквартально подлежат индексации в соответствии с темпами инфляции.
При формировании и утверждении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации необходимо строго соблюдать определенные законодательством нормы финансирования образовательных учреждений.
На практике уже на стадии утверждения бюджетов учреждения образования лишаются части средств, предусмотренных нормативами финансирования. Именно этих средств будет остро не хватать для решения вопроса о повышении зарплаты, стипендии, компенсаций и других социальных выплат.
Подобные нарушения действующего законодательства ставят в затруднительные условия выполнение целей и задач Национальной доктрины образования в Российской Федерации и мероприятий Федеральной программы развития образования.
Так, в Федеральной программе развития образования предусмотрено подготовить и внести изменения и дополнения в Единую тарифную сетку по оплате труда работников организаций бюджетной сферы (ЕТС) в целях приведения размеров оплаты труда работников системы образования в соответствие с законодательством Российской Федерации об образовании.
При этом следует вспомнить о том, что в Законе Российской Федерации “Об образовании” (статья 54) предусмотрено – размер средней ставки заработной платы и должностного оклада устанавливается на уровне:
– для педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений высшего профессионального образования – в два раза превышающем уровень средней заработной платы работников промышленности в Российской Федерации;
– для учителей и других педагогических работников – не ниже средней заработной платы работников промышленности в Российской Федерации;
В Федеральной программе развития образования особо подчеркивается – неудовлетворительное финансирование является одной из основных причин кризисных ситуаций в системе образования, в целом потребность образовательных учреждений в финансовых средствах обеспечивается за счет средств бюджетов всех уровней менее чем на четверть, сохраняется тенденция сокращения реального объема ассигнований на нужды образования.
Анализ финансирования за последнее десятилетие показал, что при формировании и утверждении бюджетных ассигнований не учитываются в полном объеме фактические инфляционные процессы. В федеральных законах о федеральном бюджете, принимаемых на каждый очередной финансовый год, и в приложениях к этим законам не приводятся данные о задолженности в финансировании образования за предыдущий период (раздельно по суммам за каждый предшествующий год) и предусматриваемый объем погашения этой задолженности (с учетом коэффициента – дефлятора, соответствующего фактическому темпу инфляции за период образования задолженности).
Применение системы индексации позволит существенно увеличить сумму бюджетных ассигнований, и прежде всего на финансирование зарплаты, стипендий, компенсаций и социальных выплат. Это будет содействовать повышению в условиях протекающих в стране инфляционных процессов размера минимальной оплаты труда и ЕТС, что положительно скажется на материальном положении работающих в сфере образования и выплате учащимся стипендий, компенсаций и предоставлении им других льгот.
Действующими законами предусмотрено многоканальное (многоисточниковое) финансирование учреждений образования. Эти права они повсеместно используют, открывают в банках бюджетные и валютные счета.
Во исполнение требований Федерального закона “О бухгалтерском учете” Министерство образования Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти, имеющие в своем непосредственном подчинении образовательные учреждения, обязаны в полном фактическом объеме вести учет и составлять отчетность о движении финансовых средств из всех источников (бюджетных и внебюджетных), в рублях и иностранной валюте, поступающих с территории Российской Федерации и из-за рубежа.
Располагая финансовыми средствами из различных источников, учреждения образования прежде всего используют их на цели своей основной – образовательной деятельности. Значительную часть средств образовательные учреждения направляют самостоятельно на материальное стимулирование, компенсации и социальные выплаты работающим и учащимся.
Чтобы составить объективное впечатление о фактическом положении дел с оплатой труда и обеспечением других социальных гарантий, необходимо принимать во внимание все имеющиеся в учреждении образования источники оплаты труда и социальных льгот (бюджетные и внебюджетные средства), а также получаемые работниками суммы в иностранной валюте.
На выборку можно выяснить по отдельным работникам (каждой из групп работающих) фактически начисляемую и выплачиваемую работникам сумму (за выполненную работу, доплаты, премии, за образовательные и другие услуги, компенсации, социальные выплаты и льготы, из бюджетных и внебюджетных фондов, за научно-исследовательские работы, за публикации, от международных и российских организаций, спонсоров, меценатов, коммерческих структур).
Целесообразно, чтобы профсоюзные организации (отраслевые и студенческие) более активно участвовали в решении социальных проблем, при определении использования на эти цели всех имеющихся в образовательном учреждении финансовых средств (включая внебюджетные). Чтобы профсоюзные комитеты не оставались сторонними наблюдателями при подготовке и обсуждении проектов уставов учреждений, учредительных и коллективных договоров, в особенности по вопросам о прозрачности всех финансовых источников и направлении бюджетных и внебюджетных средств на социальные нужды, о сроках и формах доведения открытой, исчерпывающей информации до работающих и учащихся.
Особое внимание следует придавать проблемам социальной защищенности учащихся.
В массовое сознание почему-то настойчиво внедряется понятие о том, что стипендия является важнейшей и чуть ли не единственной проблемой для обучающихся. Однако, как показали проверки на местах, наиболее сложное положение имеет место не со стипендиями (из-за их незначительного размера), а в связи с неудовлетворительным финансированием расходов на законодательно установленные многочисленные компенсации и иные выплаты социальной поддержки обучающимся. Сегодня стипендии хватает студенту лишь для того, чтобы добраться на городском транспорте до учебного заведения. Компенсации же и другие социальные выплаты во много раз превышают сумму стипендии и являются важнейшей и чуть ли не единственной проблемой для обучающихся.
По установившейся негативной практике эти расходы в необоснованно ограниченных объемах учитываются в утверждаемой Минфином России росписи расходов по предметным статьям с названием “прочие”, например, “прочие трансферты населению” (доплата учащимся на питание, компенсация проезда, содержание детей-сирот) и “прочие текущие расходы” (дополнительные средства на организацию культурно-массовой и физкультурно-оздоровительной работы с учащимися, их санаторно-курортное лечение и отдых).
Отношение Правительства Российской Федерации и Минфина России (при пассивности Минобразования России) к указанным видам расходов федерального бюджета определяется во многом самим понятием “прочие”, в результате чего уровень их финансирования значительно ниже, чем финансирование оплаты труда и стипендий. При этом в ходе исполнения федерального бюджета наиболее уязвимой опять оказывается учащаяся молодежь.
Из года в год каждый студент недополучает от государства гарантированные ему компенсации и иные выплаты социальной поддержки, которые в общем объеме не менее чем в два раза превышают сумму его годовой стипендии.
Следовало бы в бюджетную классификацию внести уточнения, например, статью расходов “Стипендии” впредь именовать как “Стипендии, компенсации и другие социальные выплаты”.
В приложении к Федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год необходимо предусмотреть расшифровку финансирования по статьям расходов на образование, включая раздельно суммы на стипендии, а также на компенсации и другие социальные выплаты.
Объединение усилий всех заинтересованных организаций в решении проблем оплаты труда и социальных гарантий должно содействовать реализации на практике в учреждениях образования конституционных прав граждан на труд и его достойное вознаграждение, на социальную защищенность.
Виктор ПРИВЕЗЕНЦЕВ,
заслуженный экономист Российской Федерации, член-корреспондент Международной академии информатизации