На чтение: ≈ 18 мин.1.1.2. Стоимость образовательных услуг. Услуги, производимые отраслью образования, несмотря на свой нематериальный характер (знания, умения, навыки, компетенции), имеют вполне материальную стоимость. И хотя подавляющее большинство производителей этих услуг не ставит своей задачей получение прибыли, для оказания качественных услуг требуется по крайней мере покрыть текущие расходы и иметь средства на новые инвестиции, связанные с дальнейшим развитием.
Продолжение.Начало в «УГ» №№5-6
Как и в любой другой отрасли, стоимость услуг в образовании определяется издержками – расходами, связанными с использованием факторов производства. Эти расходы подразделяются на капитальные и текущие.
К капитальным затратам можно отнести:
закупку всех видов производственного и непроизводственного оборудования, кроме оборудования, служащего менее года;
строительство;
капитальный ремонт, реконструкцию, расширение и благоустройство.
К текущим затратам относятся:
оплата труда работников (основная зарплата, надбавки, доплаты и прочие выплаты);
начисления на заработную плату (социальный налог);
оплата связи, коммунальных и транспортных услуг;
расходы на текущий ремонт зданий, помещений, оборудования и инвентаря;
расходы на учебные цели (приобретение учебных программ и учебников, производственная практика учащихся, организация набора учащихся, повышение квалификации и переподготовка кадров, аттестация работников);
выплата пособий учащимся со специальными нуждами;
расходы на питание учащихся.
Издержки в государственных и муниципальных образовательных учреждениях исчисляются на основе норм и нормативов, которые определяются инструкциями и положениями уполномоченных органов. К ним относятся нормы оплаты труда (ставки, оклады, тарифы и прочие нормативы, определяющие размеры фонда заработной платы). Существуют также нормы и нормативы использования основных фондов – зданий, сооружений, машин и оборудования, инструментов, учебников и т.д. Немаловажную роль играют и нормы расхода материалов, топлива, электроэнергии, инвентаря.
Постсоветский период продемонстрировал, однако, что наличие многочисленных норм не гарантирует их соблюдения при оплате услуг образовательных учреждений через бюджетное финансирование. Недофинансирование сказалось прежде всего на ухудшении условий оказания образовательных услуг.
В экономике, однако, чудес не бывает. Примерное сохранение объемов образовательных услуг при ухудшении факторов производства (нехватка кадров и основных средств) вызвало неизбежное снижение качества образования. Стоимость образовательных услуг и их цена для государства и муниципалитетов, финансирующих отрасль, снизились, но упало и качество этих услуг. Представляется, что читателю виднее, в какой пропорции это произошло на их территории и в подсистеме образования.
При этом, однако, не стоит и упрощать зависимость между объемами финансирования образовательных услуг и их качеством. Многочисленные исследования, проведенные, например, в различных штатах США, показали, что результаты оказания образовательных услуг (речь идет о знаниях, умениях, навыках, компетентностях) не зависят напрямую от объемов финансирования. Качество результатов образования повышается только в том случае, если увеличение финансирования сопровождается изменением образовательных технологий.
Наконец, согласитесь, что в целом запросы учащихся и их родителей к деятельности образовательных учреждений за годы социально-экономических изменений в стране существенно изменились. Изменились требования работодателей к интеллектуально-нравственному и трудовому потенциалу (определяемому результатами не только профессионального образования) их работников. Наконец, государство декларировало необходимость смещения акцентов, скажем, в общем образовании с формирования знаний на формирование компетентностей. Все это задает иные требования к качеству образования. Но если учреждения системы образования продолжают формировать только знания, если не учитываются запросы детей, их родителей, работодателей, не означает ли это снижения экономической эффективности образовательных услуг: ведь ресурсы тратятся не на то, что соответствует интересам человека, общества, государства?
При управлении образованием нельзя пренебрегать ни одним из факторов производства. Они образуют необходимую взаимосвязь, комплекс условий оказания образовательных услуг. Другое дело, что эффективное использование материальных и нематериальных ресурсов, снижение издержек предоставления образовательных услуг при сохранении и повышении их качества ведет к уменьшению себестоимости этих услуг для отрасли, что немаловажно для повышения экономической эффективности ее деятельности.
1.1.3. Эффективность производства образовательных услуг
Эффективность использования ресурсов в образовании принято разделять на внешнюю и внутреннюю.
Внешняя эффективность определяется соответствием услуг, произведенных отраслью (образовательной организацией), обязательствам перед субъектами внешней среды (например, государством, учащимися, их родителями, работодателями).
Внутренняя эффективность связана с решением внутриотраслевых (внутриоперационных) проблем производства образовательных услуг, с оптимальными затратами на увеличение трудового и интеллектуально-нравственного потенциала обучаемых (например, увеличение количества выпускников при сохранении требуемого уровня их квалификации и уменьшении общих расходов на одного обучаемого).
Внутренняя и внешняя эффективность являются двумя сторонами одной и той же медали – выполнения принятых обязательств по количеству и качеству услуг при минимально возможных затратах.
Для повышения внешней и внутренней эффективности используются различные механизмы, которые (условно) можно отнести к двум типам: управленческому и экономическому. Управленческий механизм базируется на наличии эффективной структуры и инструментов управления. Экономический механизм опирается на снижение себестоимости производства образовательных услуг.
Показателями критерия качества управленческого механизма в образовании могут служить:
наличие работающей законодательной базы для хозяйственной деятельности органов управления, организаций и образовательных учреждений;
четкая организационная структура мобилизации и распределения государственных бюджетных ресурсов, охватывающая все уровни государственной власти;
использование современных процессов и процедур заказа, ориентированного на достижение определенных конечных результатов;
наличие механизмов финансирования, стимулирующих спрос на продукцию отрасли на рынках образовательных услуг и труда;
наличие нормативов финансирования, ориентирующих на достижение определенных результатов;
использование механизмов по стимулированию притока материальных и финансовых ресурсов в образование из внебюджетных источников;
наличие договорных отношений между собственниками и пользователями материальных и финансовых ресурсов;
непосредственные производители образовательных услуг имеют возможность независимо распоряжаться финансовыми ресурсами, предоставленными на договорной основе;
контроль за использованием финансовых и материальных ресурсов на основе выполнения договорных обязательств и обеспечения прозрачности финансовых потоков.
Экономический механизм повышения эффективности связан с рациональным использованием людских, материальных и финансовых ресурсов для обеспечения количественных и качественных показателей производства образовательных услуг.
Критерием рационального использования ресурсов является достижение результата при минимальных затратах, обеспечивающих заданное количество и качество образовательных услуг. Здесь на первый план выходят анализ себестоимости производимых услуг и поиски путей сокращения затрат без нанесения ущерба конечному результату.
В качестве основы для такого анализа используются обычно следующие показатели:
фактические затраты на одного обучаемого в расчете на год (в целом и по учебным программам; среднечасовая стоимость обучения одного учащегося);
степень использования мощностей образовательного учреждения (наполняемость – реальное и потенциальное количество учащихся; интенсивность использования площадей и оборудования и др.);
производительность труда сотрудников – количество обучаемых на одного преподавателя (сотрудника) в год, число учебных часов на одного преподавателя;
удельный вес внебюджетных поступлений относительно бюджетных средств и др.
1.1.4. Ведущая роль государства в финансировании образовательных услуг
Как уже отмечалось, финансирование дошкольного, общего, дополнительного, начального профессионального образования значительно отличается от обычной практики в сфере услуг, где за оказанную услугу расплачивается сам потребитель. В названных сферах образования в качестве основного потребителя выступают дети, подростки, послешкольная молодежь, не имеющие, как правило, собственных источников дохода.
Кроме них, из субъектов внешней среды в результатах образования заинтересованы прежде всего родители. Они надеются, что дети смогут самореализоваться, будут счастливы, приобретут востребованную специальность, перестанут быть иждивенцами и получат независимый источник дохода. В сфере профессионального образования таким заинтересованным сообществом (не всегда, впрочем, заявляющим о своих запросах) являются работодатели: они нуждаются в притоке квалифицированной рабочей силы.
Подавляющее большинство родителей не в состоянии оплатить довольно дорогое и длительное образование своих детей. Работодатели предпочитают покупать необходимую им в данный момент рабочую силу на рынке труда либо повышать квалификацию своих работников.
И здесь на передний план выступает государство. Демократическое государство, прежде всего путем принятия соответствующего законодательства, в той или иной степени регулирует экономические отношения. Нигде в мире не встретишь абсолютно нерегулируемой, бесконтрольной экономики. Во многих капиталистических странах создана социально ориентированная рыночная экономика. Государство проводит определенную социальную политику, в которой оно учитывает прежде всего интересы доминирующего класса (социального слоя), принимая, однако, во внимание интересы и других слоев населения.
Образование молодежи явилось той сферой, где государству пришлось непосредственно взять на себя (или законодательно возложить ряд обязанностей на органы местного самоуправления) не только регулирование, но и непосредственное финансирование большинства подсистем образования. Объясняется это социально-экономической важностью отрасли и неготовностью непосредственных потребителей (учащихся) и большинства заказчиков платить за предоставляемые услуги. Даже в высоко интегрированных учебных заведениях Западной Европы с большим количеством взрослого контингента за счет бюджетных ассигнований покрывается не менее 70% стоимости образовательных услуг.
Механизм государственного и муниципального финансирования сферы образования состоит из трех основных элементов:
мобилизации средств – главным образом через налогообложение;
распределения финансовых ресурсов производителям образовательных услуг;
организационно-управленческих структур и методов распределения ресурсов.
В свою очередь мобилизация средств может осуществляться централизованно (на общегосударственном уровне), децентрализованно (на региональном или местном уровне) или многоуровнево. Распределение ресурсов производителям образовательных услуг может происходить на основе стандартных расходов по содержанию учебных заведений или на основе достижения конкретных результатов. Структуры и методы распределения могут быть административными или корпоративными (на договорной/контрактной основе).
Если на основе приведенных выше критериев проанализировать механизм финансирования сферы образования в Российской Федерации, то окажется, что:
мобилизация средств имеет тенденцию к децентрализации на уровень субъектов Федерации и муниципалитетов;
распределение финансовых ресурсов продолжает базироваться на некоторых стандартных расходах по содержанию учебных заведений;
преобладают административные методы распределения ресурсов.
При этом бюджетное финансирование в Российской Федерации в 90-е годы в большинстве случаев:
– покрывало лишь часть текущих расходов (чаще всего – зарплату сотрудников);
– нормативы основывались на соотношении расходов на зарплату и остальные расходы по типам образовательных учреждений;
– методика исчисления затрат не стимулировала отказ от каких-либо расходов или их сокращение.
В то же время наметившийся переход к многоуровневому финансированию (из бюджетов различных уровней исполнительной власти – общегосударственного, регионального, местного) и расширение источников покрытия расходов (помимо бюджетного финансирования, доходы от платных образовательных услуг, производственной деятельности, аренды помещений) значительно усложняют управление финансами в сфере образования по сравнению с советским периодом.
Лев ФИШМАН, Валерий ДУДНИКОВ
Продолжение в «УГ» №9
___________________________________________________________________________
Сокращенное изложение учебно-консультационного пособия «Управление развитием территориальной системы образования», подготовленного Николаем Петровым, Львом Фишманом, Валерием Дудниковым и Викторией Прудниковой (М., Логос, 2005).
Выбор читателей
Комментарии