Публичность и открытость. Это именно то, что необходимо для повышения качества

В Российской Федерации принят Закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Еще на стадии законопроекта закон породил много вопросов и дискуссий. Начальник отдела методологического обеспечения бюджетной политики в сфере образования Центра стратегических разработок Академии социального управления Ольга ЖУКОВА и руководитель центра Сергей КОСАРЕЦКИЙ прокомментировали ситуацию вокруг нового закона.

Принятие закона направлено на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек бюджетных учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения. Закон – это значительный шаг в реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Кроме того, закон призван стимулировать проведение органами исполнительной власти оптимизации подведомственной сети, а также конкуренцию учреждений. Применительно к общеобразовательным учреждениям принятие закона способствует достижению целей национальной образовательной инициативы «Наша новая школа» – расширению самостоятельности школ и обеспечению прозрачности деятельности учреждений для общественного контроля.

Организационно-правовая форма остается прежней – учреждение, но в ней появляются три типа: автономные, бюджетные и казенные. Наиболее заметные изменения касаются положения бюджетных учреждений.

В настоящее время финансовое обеспечение их деятельности осуществляется по смете. Связь финансирования и результатов деятельности учреждения напрямую отсутствует. По сути, осуществляется содержание действующей сети учреждений, а не объема услуг. Закон предусматривает переход к финансовому обеспечению выполнения государственного (муниципального) задания путем предоставления бюджетному учреждению субсидии на его выполнение. Задание устанавливает показатели эффективности, объема и качества оказываемой услуги, категории получателей услуги и порядок оказания услуги. Таким образом, устанавливается связь между финансовым обеспечением учреждения и качеством (результатом) его работы. Учреждения обязаны будут обеспечивать публичность и открытость отчетов о своей деятельности в сети «Интернет».

Средства будут поступать учреждению одной субсидией на счет, а не с разбивкой по статьям, как это происходит сегодня. Соответственно появляется возможность более гибкого планирования расходов. К тому же если ранее бюджетные учреждения должны были потратить бюджетные деньги до конца финансового года, то теперь не использованные в текущем финансовом году остатки субсидий могут использоваться в очередном финансовом году на те же цели. Это объективно мотивирует к экономии средств.

Если в настоящее время доходы бюджетных учреждений, полученные от оказания платных образовательных услуг и иной приносящей доходы деятельности, считаются неналоговыми доходами бюджета, т. е. все, что они заработали, сейчас, по сути, находится в распоряжении государства, то в соответствии с новым законом бюджетным учреждениям предоставляется право заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений. Понятие «субсидия» подразумевает софинансирование. Следовательно, субсидия из бюджета будет предоставляться при условии софинансирования со стороны учреждения за счет доходов от оказания платных образовательных услуг и иной приносящей доходы деятельности. Доля софинансирования нормативными документами не установлена.

К наиболее существенным различиям можно отнести следующие:

– если бюджетное учреждение может открывать счета только в органах Федерального казначейства, то автономное вправе открывать счета в кредитных организациях или лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

– на автономное учреждение не распространяется действие Закона № 94-ФЗ (о закупках);

– автономное учреждение имеет возможность брать кредиты и совершать сделки с ценными бумагами.

Собственником всего имущества бюджетных учреждений по-прежнему является либо Российская Федерация, либо субъект Российской Федерации, либо муниципальное образование (ст. 296 ГК РФ, п. 9 ст. 9.2 Закона «О некоммерческих организациях»).

Без согласия собственника бюджетное учреждение не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления.

Те, кто несет социальную нагрузку и не сможет софинансировать образовательный процесс, не смогут в значительных объемах оказывать платные услуги и осуществлять иную приносящую доход деятельность. Скорее всего, это детские дома, специальные (коррекционные) образовательные учреждения, школы-интернаты, малокомплектные сельские детские сады и школы, оздоровительные образовательные учреждения санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении; детский сад компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников.

Возможно ли банкротство «нового» бюджетного учреждения? Нет. Согласно ч. 4 ст. 61 ГК РФ бюджетное учреждение не может быть признано несостоятельным (банкротом).

Закон предусматривает, что бюджетное учреждение вправе оказывать платные услуги только сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в рамках задания, если это прямо установлено в федеральном законе (например, учреждения дошкольного образования, которые в обязательном порядке часть своих расходов возмещают за счет родительской платы), на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Учреждения будут заинтересованы как в получении субсидируемого государственного (муниципального) задания и его выполнении (в полном объеме и качественно), так и в оказании платных услуг.

Конституция России гарантирует всем гражданам страны бесплатное и доступное школьное образование. Бесплатным будет все, что входит в образовательный стандарт. В рамках государственных образовательных стандартов предусмотрено финансирование за счет бюджета основной образовательной программы, включающей все обязательные школьные предметы: русский язык, литературу (литературное чтение), математику, физику, химию, биологию, историю, обществознание (включая экономику и право), искусство (музыку, изо, МХК), технологию (труд), физическую культуру, географию, природоведение (окружающий мир), иностранный язык, родной (нерусский) язык и литературу, информатику и ИКТ, основы безопасности жизнедеятельности. В стандарт входит и определенный объем внеурочной деятельности. За плату могут предлагаться родителям предметы и занятия, не включенные в стандарт.

Как и кем будет регулироваться стоимость платных образовательных услуг? Для бюджетных и казенных учреждений порядок определения платы за эти услуги устанавливается учредителем. Автономные учреждения самостоятельны в этом вопросе.

В законе прямо указано, что в связи с его принятием не требуется переназначение руководителей и иных работников казенных учреждений, созданных в соответствии с законодательными актами, измененными настоящим законом, а также существующих бюджетных учреждений (п. 7 ст. 31).

Изменяется содержание ответственности руководителя. Трудовой договор с руководителем бюджетного учреждения будет включать показатели оценки эффективности и результативности его деятельности, а также условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.

Руководитель бюджетного учреждения также несет ответственность в размере убытков, причиненных бюджетному учреждению в результате совершения крупной сделки с нарушением требований, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной.

Перечень необходимых действий принятия закона, которые должно осуществить правительство Московской области и органы местного самоуправления, таков:

1) До 1 декабря 2010 года принять нормативные правовые акты, в силу которых создаются казенные учреждения путем изменения типа бюджетных учреждений, действующих на дату принятия указанных нормативных правовых актов. Такие нормативные правовые акты должны содержать перечень казенных учреждений.

2) До 1 января 2011 года утвердить в целях расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества.

3) До 1 марта 2011 года обеспечить принятие решений об отнесении движимого имущества подведомственных бюджетных учреждений к особо ценному движимому имуществу.

4) До 1 декабря 2011 года обеспечить внесение изменений в уставы подведомственных бюджетных и казенных учреждений.

Что должны в этот период предпринять образовательные учреждения? Во-первых, определиться с перечнем услуг, оказываемых на платной основе, и доходами от их предоставления. Во-вторых, совместно с главными распорядителями средств определиться, какой тип учреждения создать на базе существующего учреждения (автономное, бюджетное, казенное). В-третьих, совместно с учредителем и органом, наделенным полномочиями собственника имущества, разработать перечни недвижимого и особо ценного движимого имущества учреждений и готовить соответствующие документы.

В Центре стратегических разработок Академии социального управления развернута работа по подготовке модельных нормативных правовых актов и методических материалов. Уже сегодня заинтересованным специалистам муниципальных органов управления, руководителям образовательных учреждений мы предлагаем консультационные и обучающие семинары. Программа семинаров включает следующие основные вопросы:

формирование и финансовое обеспечение муниципального задания на оказание услуг;

определение расчетно-нормативных затрат на оказание муниципальными учреждениями муниципальных услуг, а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества муниципальных учреждений;

создание системы оценки потребности в предоставлении услуг;

основные подходы к оценке и разработка стандарта качества муниципальных услуг;

оценка готовности образовательных учреждений к переходу в статус автономных учреждений, нормативное и организационное обеспечение создания автономных учреждений;

управление автономными учреждениями;

публичная отчетность учреждений.

В Московской области за последние годы сформировался квалифицированный корпус управленцев в сфере муниципального управления, в т. ч. управления в сфере образования, и мы уверены, что они успешно решат непростые задачи реализации закона с учетом интересов всех сторон.