Опасные иллюзии Школа вправе быть самостоятельной!

Президентское слово
В прошлогоднем Послании Президента В.В.Путина Федеральному Собранию недвусмысленно требовалось: “Мы должны четко разграничивать сферу бесплатного образования, сделав доступ к нему справедливым и гарантированным, и платного, дав ему адекватную правовую основу”.
В своем выступлении на Госсовете РФ в августе прошлого года В.В.Путин сказал: “Сегодня развивается и платное образование, которое должно наконец получить адекватную правовую и организационную форму. Если уж оно и платное, то тогда это должно быть абсолютно прозрачным и понятным”.
В числе важнейших поручений, данных Правительству РФ по результатам Госсовета, президент страны указал: “разработать меры по стимулированию привлечения в систему образования внебюджетных средств и повышению эффективности их использования”.

Слово правительства
Итак, установка на активизацию привлечения образовательными учреждениями внебюджетных дополнительных средств – и на создание разумной правовой основы для этого – провозглашена на высшем политическом уровне. Правительство, как и полагается, разрабатывает необходимые постановления по реализации высокой установки. Тем более что эти же идеи, по сути, были записаны в документе Рабочей группы Госсовета РФ, они же вошли в одобренную М.М.Касьяновым Концепцию модернизации российского образования.
Обратимся к постановлению Правительства РФ от 5 июля 2001 г. (N 505) “Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг в сфере дошкольного и общего образования”. Точнее, рассмотрим лишь один – но решающий! – пункт данного постановления, а именно пункт об определении цены этих услуг. Там ясно сказано, что “стоимость оказываемых образовательных услуг в договоре определяется по соглашению между исполнителем и потребителем” (п. 18 Правил, утвержденных названным постановлением).

Слово закона
Итак, есть школа. Она является юридическим лицом. На законной основе, за пределами профинансированных из бюджета образовательных стандартов, она оказывает платные дополнительные образовательные услуги. Подчеркнем, речь идет об услугах, которые являются самостоятельным объектом гражданского права (согласно ГК РФ, ст. 128). Отношения между физическим лицом (родитель школьника как заказчик услуги, школьник как потребитель услуги) с образовательным учреждением (школа) по поводу оказания платных образовательных услуг есть собственно гражданские правоотношения.
К договору возмездного оказания услуг (ст.779 ГК РФ, причем “услуги по обучению” в явном виде обозначены в п.2 данной статьи) применяются общие положения гражданского законодательства о договоре (гл. 27 ГК РФ), в частности о цене договора (ст. 424 ГК РФ), которая устанавливается соглашением сторон (там же, п.1, абз. 1).
Установление же или регулирование государственными органами цены возможно только в случаях, предусмотренных законом (там же, абз.2).
Теперь одна деталь – могут ли гражданские правоотношения и гражданское законодательство регулироваться актами субъекта Федерации или органами местного самоуправления? Конституция РФ ясно говорит (ст. 71), что это находится в ведении Российской Федерации. Показательно, что в Конституции эта запись находится даже в непосредственном соседстве с записью о том, что в ведении Российской Федерации находится уголовное законодательство (ст. 71). Регулировать вопросы гражданского права актами субъекта РФ или муниципалитета – то же самое, как вводить актами подобного уровня новый уголовный закон, т.е. это полный правовой и антиконституционный нонсенс.
Кстати, то же самое – по поводу неконституционности регулирования правоотношений актами субъектов Федерации в области оказания платных образовательных услуг – было отмечено Министерством антимонопольной политики РФ (см. материалы к коллегии МАП РФ, 24.11.1999).
Возможно, в федеральных законодательных актах имеются нормы, позволяющие административно регулировать эти цены? Вопрос риторический – и ответ однозначно отрицательный.
Казалось бы, вывод ясен, и он базируется на целой системе от президентских установок и правительственных постановлений до федеральных законов и Конституции – цена может быть только договорной. Но это, получается, как бы в теории.

Что на практике?
На практике же в ряде территорий отношение ко всему вышесказанному поистине удивительное. Вот в Ханты-Мансийском АО появляется постановление “Об утверждении методики формирования стоимости платных услуг, оказываемых образовательными учреждениями по Ханты-Мансийскому автономному округу” от 29 октября 2001 г., N 509-пг из одного только названия которого уже все ясно. А именно ясно, что начинается административное регулирование цены за платные услуги, законно оказываемые образовательными учреждениями.
Рассмотрим хотя бы одно конкретное место из “Ханты-Мансийской методики”. Там, скажем, говорится (п. 3.1.1), что доплату профессорско-преподавательскому составу – из внебюджетных средств, зарабатываемых вузом, – надлежит определять внутренним документом учреждения, “исходя из коэффициентов почасовой оплаты труда и ставки первого разряда Единой тарифной сетки, с учетом выплат, обусловленных районным регулированием: районный коэффициент, северная надбавка (в размерах, предусмотренных законодательством), и выплат стимулирующего характера (премии) – но не более 50 процентов” (выделено мною. – А.П.).
А вот декабрьское (2001) постановление городской Думы г. Кургана, касающееся школ, согласно которому “все платные услуги в муниципальных школах должны оказываться на условиях, предусмотренных договором, однако расценки на услуги не должны будут превышать уровень, установленный администрацией города”.
Но поистине шедевр изваял Рязанский городской совет – решение от 17 января 2002 г. (N 14) “ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРЕДЕЛЬНЫХ ТАРИФОВ НА ОДИН ЧАС ПЛАТНЫХ УСЛУГ, ОКАЗЫВАЕМЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ г. РЯЗАНИ”. В Рязани уже не стали мудрствовать лукаво, утверждать сложные методики (типа Ханты-Мансийской), которые хитро, но лишь косвенно регулируют ценообразование в этой сфере. Рязань просто утвердила таблицу (см. выше) и формулу:
Цена на платные услуги для 1 человека в месяц (Z) должна рассчитываться по формуле:
Т х N
Z = ≈≈≈,
N1
где:
Т – предельный тариф на 1 час платных услуг (руб.коп.),
N – количество часов на оказание платной услуги в месяц (руб.коп.),
N1 – количество человек в группе (списочный состав) (чел.).
(Опубликовано: “Рязанские ведомости”, N 18, 30.01.2002)

Размышления на тему
Работают ли такие региональные и муниципальные акты на то, что президент обозначил как “стимулирование привлечения в систему образования внебюджетных средств и повышение эффективности их использования”? Вопрос, увы, риторический…
Представим себе, что подобное, скажем, произойдет в Университете дружбы народов, который возглавлял наш уважаемый нынешний министр. Или в Высшей школе экономики, где ректором работает уважаемый Я.И.Кузьминов. Каков будет результат? Одно из двух – либо вуз через полгода надо будет закрыть, так как некому будет учить студентов. Либо надо будет придумывать те или иные формы, мягко говоря, “косвенной” доплаты (скрытой, серой, в конвертах и т.п.) действующим доцентам и профессорам.
Очевидно, что нормирование (“формирование”) цены сверху, как то уже случилось в Ханты-Мансийске, Кургане, Рязани и т.п., работает не на разумную модернизацию экономики образования, но вызывает совершенно обратный результат, а именно – либо отчуждение внебюджетных средств от образовательных учреждений, либо их гарантированный уход “в тень”.
Почему же тем не менее подобные вещи происходят? Вещи и незаконные, и политически безграмотные, и по сути “антимодернизационные”.
Моя версия ответа такова.
Во-первых, региональные и местные администрации свято и искренне не понимают простой идеи и нормы, уже 10 лет как прописанной в Законе “Об образовании”, – о том, что образовательное учреждение является юридическим лицом. Для территориальных властей – особенно, это относится к школам, вузы чуть покрепче за прошедшие годы обозначили свою автономию – типовым является выражение “наши учреждения”. “Наши” – читай: те, с которыми можно делать, что хочешь. Школа по-прежнему на 99% воспринимается начальством не как самостоятельное юрлицо, отношения которого с учредителем должны определяться законом и договором, а как подразделение роно или гороно, с которым начальство строит отношения по собственным приказам и “устным указаниям”.
Во-вторых, наши многие образовательные администрации – в отличие от Путина, Касьянова или Филиппова – по-прежнему свято убеждены, что в стране продолжается социализм, когда царствует “лучшая в мире и бесплатная для народа образовательная система”. Они почему-то в упор не замечают, что в экономике страны господствует частная собственность, что правительство всеми силами стремится стимулировать в стране законный предпринимательский дух, что человеку зарабатывать деньги на себя и свою семью и тратить их по своему усмотрению (в том числе на здоровье или на образование своих детей) – вещь не постыдная или преступная, а естественная и нормальная.
И они по-прежнему свято не понимают, что рабский, по точному своему социально-экономическому существу, труд учителей и преподавателей (когда оплачивается только минимум “физического неумирания” работника; когда человек инициативным и качественным трудом не может разбогатеть; когда гасятся всякие зародыши экономической конкуренции между организациями и работниками; когда работают только негативные стимулы труда, побуждающие работника лишь выполнять минимальные задания начальства, под страхом наказания за их невыполнение – на что единственно и работают наша инспектура, аттестационные службы и проч.) – предельно неэффективен.
Позволю себе бытовое отступление. Один мой друг купил себе 6 лет назад мобильный телефон “Моторолла”. Телефон весил примерно килограмм, контракт стоил 4500$. Сегодня мобильный телефон, имеющий в себе вдесятеро больше функций, весит 105 граммов и стоит 90$. Вот простой результат действия механизмов конкуренции. И поскольку оппоненты мне наверняка будут говорить мистические слова про “социальную справедливость”, то я отвечу одно – 6 лет назад мобильный телефон был доступен в Москве, в лучшем случае, одному человеку на 10 000. Сегодня он есть у каждого третьего или каждого пятого десятиклассника. Через пять лет он будет у каждого второго восьмиклассника. Вот что дает конкуренция, вот как она работает на рост пресловутого “качества” и, заметим, на реальный рост “социальной справедливости”.
И если кто-то хочет начисто истребить подобные механизмы из образовательной системы, то убедительная просьба – не следует тогда слишком часто говорить о “качестве”, “социальной справедливости” или “эффективности”.

Что делать?
Этот вопрос, вечный для России-матушки, и здесь встает в полный рост. Мне представляется, что пока в нашей образовательной системе (после всего описанного хочется уже спросить – а в системе ли?) совершенно не задействован такой ресурс, как полномочные представители президента в федеральных округах. А ведь именно они должны следить за исполнением законности в территориях. В приведенных же случаях явно нарушается именно федеральное законодательство. Так что, видимо, следует обращаться к ним. Иных вариантов не видно. Процесс через полгода-год может вообще принять лавинообразный характер.

Анатолий ПИНСКИЙ