О порядке оформления результатов контрольных мероприятий

Управление образовательными учреждениями и организациями в период проводимых в России экономических реформ представляет собой сложную работу. Руководитель должен быть не только высококлассным профессионалом в области образования, но и сочетать знание и понимание законодательных и нормативных актов, а также свободно разбираться в многочисленных образовательных, хозяйственных и финансовых ситуациях, принимать по ним оптимальные решения. Это в полной мере касается всех типов образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности.

Управление необходимо рассматривать как своего рода бесконечный процесс. Выполнению уставных задач и требований, намечаемых мероприятий способствует систематически осуществляемый контроль. С помощью контроля руководство образовательных учреждений и организаций определяет, правильны ли его решения, как фактически они выполняются, не нуждается ли образовательная, хозяйственная и финансовая деятельность в соответствующей корректировке.
Руководители начинают осуществлять функции контроля с момента определения задач и целей, утверждения их нормативными актами.
Проводиться контроль может как по основной профессиональной (образовательной, воспитательной, научной), так и по хозяйственной и финансовой деятельности; как реально по каждому виду их, так и комплексно.
Осуществляется контроль в целом по образовательному учреждению или организации, а также по отдельным их структурным подразделениям.
Контроль необходим для: установления обратной связи – выяснения фактического функционирования образовательного учреждения или организации; своевременного выявления и ликвидации возможных препятствий реализации намеченного (задуманного); предупреждения возникновения недостатков, нарушений, кризисных ситуаций; поддержания и стимулирования успешных действий и результатов.
Контролю подвергаются: учредительные документы; устанавливаемые планы-графики, контрольные цифры, нормы и нормативы, лимиты; утверждаемые сметы доходов и расходов; применяемые государственные образовательные и минимальные социальные стандарты; утвержденные образовательные программы и учебные планы; календарные учебные графики, правила внутреннего трудового распорядка; проведение аттестации обучающихся, воспитанников; предоставление работающим, обучающимся и воспитанникам дополнительных льгот и материального обеспечения, предусмотренных действующим законодательством; организация общественного питания и медицинского обслуживания; заключаемые договоры; разнообразные первичные документы по образовательной, воспитательной, научной, хозяйственной и финансовой деятельности; данные проводимых инвентаризаций; записи в регистрах бухгалтерского учета; оперативная статистическая (включая отраслевую) и бухгалтерская отчетность; материалы проверок контрольных органов и принятые по ним решения.
В системе образования практикуются следующие методы проведения контроля: обследование, наблюдение (мониторинг), надзор, проверка, ревизия, анализ финансового состояния.
Поскольку наибольшее количество образовательных учреждений находится в ведении субъектов РФ и органов местного самоуправления, мы в основном рассмотрим вопросы оформления результатов контрольных мероприятий в указанных учреждениях и органах управления образованием.
Министерство образования РФ организует в целом по отрасли инспекционную и контрольно-ревизионную работу, подготавливает определенные рекомендации и указания по этим вопросам, обобщает и анализирует материалы инспекционно-контрольной деятельности. При необходимости выяснения отраслевых требований по внутриведомственному и внутрихозяйственному контролю целесообразно руководствоваться соответствующими указаниями Минобразования России, действующими в данное время (письмо от 10.09.99
N 22-06-874).
В отношении оформления результатов инспекционной деятельности Минобразование России рекомендует, например, органам управления образованием субъектов РФ и органам местного самоуправления итоги инспектирования оформлять в форме аналитической справки, справки о результатах проверки, служебной записки или доклада о состоянии дел по проверяемому вопросу или иной форме, установленной указанными органами управления образованием.
При этом указывается, что итоговый материал должен содержать констатацию фактов, выводы и, при необходимости, предложения. К нему могут прилагаться копии документов, удостоверяющие изложенные в итоговом материале факты и подтверждающие правильность выводов.
Что касается основной профессииональной деятельности, то внимание проверяющих обращается на необходимость установить и отразить в итоговом материале инспектирования: исполнение на подконтрольном объекте законодательства РФ в области образования; результаты анализа и экспертную оценку эффективности деятельности подконтрольного объекта и его должностных лиц; выявленные отрицательные и положительные тенденции в их развитии, причины, лежащие в основе нарушений; предложения по устранению негативных тенденций и распространению положительного опыта.
Инспектирующие при оформлении итогового материала указывают на: соблюдение принципов государственной политики в области образования; обеспечение реализации конституционного права граждан России на образование; защиту прав и свобод участников образовательного процесса; совершенствование системы управления качеством образования (формирование условий и результатов образования) и др.
В итоговом материале инспекционного контроля отражаются результаты: документального контроля, обследования, наблюдения за фактическим состоянием проверяемого объекта; анкетирования, опроса участников образовательного процесса; контрольного среза освоения образовательных программ, иных правомерных методов, способствующих достижению целей инспектирования.
Итоговые материалы оформляются на месте инспектирования, за исключением отдельных случаев, когда требуются углубленная обработка и анализ собранной информации и отсутствует возможность осуществить это на месте инспектирования.
Результаты инспектирования доводятся до сведения руководителя инспектируемого учреждения, который визирует итоговый материал инспектирования. Он вправе сделать запись о несогласии с результатами инспектирования в целом или по отдельным фактам и выводам.
В случаях, когда отсутствует возможность получить визу руководителя или лица, уполномоченного действовать от имени этого учреждения или при отказе этих лиц от визирования, председатель комиссии по инспектированию делает об этом запись в итоговом материале.
При проведении инспектирования в форме мониторинга в его итоговом материале указываются результаты: постоянного наблюдения за нормируемой деятельностью объекта инспектирования; сбора, системного учета, обработки и анализа, а также обновления и накопления информации для формирования вариантного набора решений по объекту инспектирования и совершенствования нормативных правовых актов для эффективного решения задач управления качеством образования. В итоговом материале мониторинга результаты наблюдения по таким важным вопросам деятельности образовательного учреждения, как подготовка к новому учебному году, аттестация школьников, состояние здоровья детей и др.
Результаты тематической проверки ряда образовательных учреждений или муниципальных органов управления образованием могут быть оформлены одним документом.
Необходимо отметить, что инспектирование сопровождается инструктированием – обучением должностных лиц по вопросам применения законодательства на практике и разъяснением положений нормативных правовых актов.
Некоторые особенности оформления итогового материала имеются, когда инспектирование проводится самим руководителем образовательного учреждения. В этом случае основным объектом инспектирования является деятельность педагогических работников, а предметом – соответствие результатов их педагогической деятельности законодательству РФ и иным нормативным правовым актам, включая приказы и распоряжения по образовательному учреждению, решения педагогического совета. Цель инспектирования руководителем образовательного учреждения – проверка успешности обучения в рамках текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся и воспитанников.
Результаты инспектирования оформляются в форме аналитической справки, справки об итогах инспектирования или доклада о состоянии дел по проверяемому вопросу или иной форме, установленной в данном образовательном учреждении.
Информация о результатах проведенного инспектирования доводится до работников образовательного учреждения в течение 7 дней с момента завершения проверки.
Должностные лица после ознакомления с результатами инспектирования должны поставить свою подпись под итоговым материалом инспектирования, удостоверяющую, что они поставлены в известность о результатах проверки. Они вправе сделать запись в итоговом материале о несогласии с результатами инспектирования в целом или по отдельным фактам и выводам.
О результатах проверки сведений, изложенных в обращениях обучающихся, воспитанников и родителей, сообщается им в установленные сроки.
Результаты тематической проверки ряда педагогов могут быть оформлены одним документом.
В утвержденном постановлением Правительства РФ от 18.04.2000 N 1128 Положении о Министерстве образования Российской Федерации определено, что министерство: осуществляет внутриведомственный финансовый контроль; проводит в находящихся в его ведении образовательных учреждениях и организациях контрольно-ревизионную работу (пункт 61 статьи 5).
Ревизии финансово-хозяйственной деятельности образовательных учреждений, подведомственных субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, проводятся их органами управления образованием.
Во всех образовательных учреждениях и организациях, независимо от их ведомственной подчиненности, ревизии финансово-хозяйственной деятельности проводятся также соответствующими органами государственного финансового контроля – Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ, контрольными подразделениями Министерства финансов РФ и его Федерального казначейства, МНС РФ, их органами на местах и т.п.
Оформление результатов ревизий имеет определенные особенности в зависимости от целей, задач и функций каждого контролирующего органа. Ответственным работникам образовательных учреждений, подписывающим итоговые материалы ревизий, целесообразно предварительно ознакомиться с нормативными актами контролирующих органов, регламентирующими порядок оформления результатов осуществляемых ими контрольных мероприятий и предусматривающими права руководителей подконтрольных учреждений и организаций.
Основным единым государственным документом, в котором отражаются результаты ревизии финансово-хозяйственной деятельности, является акт ревизии. Его составляют все контрольные органы, включая органы, осуществляющие ревизии в системе образования. Акт ревизии составляется на проверяемом объекте на основании результатов проверки вопросов, указанных в утвержденной программе ревизии.
Наиболее полным итоговым контрольным материалом можно считать акт ревизии, в котором отражаются: основание, цель, предмет (что именно проверяется), объект проверки; перечень законодательных и нормативных правовых актов, регламентирующих проверяемые вопросы; перечень изученных документов проверяемого объекта; итоги инвентаризации денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей; результаты встречных проверок (включая различные банки, подрядчиков, поставщиков, получателей образовательных и других услуг); перечень неполученных документов из числа затребованных с указанием причин и составленных промежуточных актов в случае отказа в предоставлении документов или иных фактов препятствования в работе; перечень установленных недостатков и нарушений законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих финансовую и хозяйственную деятельность контролируемых объектов, а также недостатков в финансировании образовательных учреждений и организаций, объемов образовавшейся задолженности и ее погашения; факты нецелевого, неэффективного использования и необеспечения сохранности финансовых средств и государственной собственности, неполного и несвоевременного выполнения обязательств перед бюджетом.
В акте ревизии указываются: период совершения недостатков и нарушений; виновные лица; размер нецелевого и неэффективного использования средств, полностью или частично утраченных денежных средств (в рублях и инвалюте) и материальных ценностей; полученные ревизорами письменные объяснения должностных лиц; принятые в ходе реализации меры по устранению вскрытых недостатков и нарушений, возмещению ущерба, примененные в соответствии с действующим законодательством финансовые санкции, меры по привлечению виновных лиц к ответственности.
Записи в акте ревизии производятся на основе проверенных на месте документов, операций, расчетов, данных бухгалтерского учета и официальной отчетности (финансовой и аналитической).
Акт ревизии является двусторонним документом. Он подписывается проверяющими и от подконтрольного объекта – руководителем и главным бухгалтером. Представители обеих сторон, подписывающие акт ревизии, имеют обязанности, права и несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Следует отметить необходимость соблюдения ревизующими ряда обязательных требований – объективность и точность записей в акте ревизии. Поскольку акт ревизии является официальным государственным документом и на основании его делаются выводы о финансово-хозяйственной деятельности образовательного учреждения или организации и принимаются соответствующие решения, поэтому необходимы строгое соблюдение объективности (без субъективных предположений и личных выводов ревизующих) и абсолютная точность в изложении фактов нарушений и необеспечения сохранности денег и другого имущества.
Ревизующие несут ответственность за правдивость и точность составленного акта ревизии. Недопустимы в акте ревизии неясные, ошибочные записи, допускающие двоякое их толкование.
Записи в акте ревизии о нарушениях должны быть сделаны с обязательным указанием – требования каких законодательных и нормативных правовых актов нарушались (их полное наименование, дата, номер, пункт) и со ссылкой на проверенные подлинные документы, подтверждающие достоверность записей в акте. Руководитель и главный бухгалтер образовательного учреждения или организации обязаны подписать акт ревизии, предварительно проверив по документам и уяснив себе существо указанных в акте нарушений; при несогласии с отдельными записями в акте ревизии имеют право рядом со своей подписью написать, что подписывают акт с замечаниями или возражениями, которые в письменном виде необходимо приложить к акту ревизии.
В своих письменных замечаниях или возражениях следует избегать общих, неконкретных фраз, а четко формулировать их существо с обязательной ссылкой на действующее законодательство, подтверждающее их мнение. Ревизующие составляют мотивированное заключение на замечания или возражения проверяемых, с которыми руководителю и главному бухгалтеру целесообразно ознакомиться в ревизующей организации.
Необходимо иметь в виду, что в состав материалов ревизии входят как акт ревизии, так и приложения к нему (промежуточные акты, материалы инвентаризации и др.). Все они также являются двусторонними документами и подписываются проверяющими и должностными лицами, чья деятельность проверялась.
Некоторые особенности имеются в оформлении результатов тематических проверок (по отдельным вопросам) различных органов государственного финансового контроля. Например, налоговые органы оформляют результаты контрольных мероприятий на бланках по установленной для них форме.
По результатам аудиторской проверки в негосударственных образовательных учреждениях и организациях составляется аудиторское заключение. Особенности его оформления ранее уже были отражены (“Образовательное право”, N 1, 2002, стр.3).
В заключение следует еще раз подчеркнуть, что от правильного оформления результатов контрольных мероприятий в соответствии с действующими требованиями во многом зависит не только эффективность и действенность контроля, но и соблюдение прав руководства образовательных учреждений и организаций.

В.ПРИВЕЗЕНЦЕВ,
кандидат экономических наук,
заслуженный экономист РФ,
член-корреспондент Международной академии информатизации