Новый закон внесет изменения и дополнения в российское законодательство

Московские управленцы, директора школ, сотрудники Департамента образования, представители Московского городского совета Общероссийского профсоюза образования приняли участие в парламентских слушаниях, посвященных законопроекту «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», которые прошли в Госдуме РФ под председательством депутата Николая Булаева.

Александр ДЕГТЯРЕВ, председатель Комитета ГД РФ по образованию:- Сфера образования – особая отрасль народного хозяйства страны. Говоря языком современной экономической науки, это сфера производства человеческого капитала. При этом если сложить сроки обучения, начиная с первого класса и заканчивая, например, освоением программы бакалавриата, то получится производственный цикл продолжительностью 15 лет. Замечу, что практически ни один другой продукт на земле не имеет таких сроков создания. Чтобы образовательная отрасль работала успешно и в экономику страны приходили хорошо подготовленные и высококвалифицированные специалисты, мы должны обеспечить гармоничное регулирование всех правоотношений, которые присутствуют как в самой сфере образования, так и в смежных с ней сферах деятельности на протяжении длительного времени. Для регулирования отношений в сфере образования невозможно обойтись только одним Федеральным законом «Об образовании в РФ». Для эффективного управления субъектами образовательной деятельности требуется привлекать нормы множества других федеральных законов, которые все вместе и создают базовый уровень федерального регулирования. Именно это обстоятельство было принято во внимание Правительством Российской Федерации при внесении в пакете с базовым законом об образовании законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Уникальность ситуации заключается в том, что новый базовый закон об образовании в отличие от множества других отраслевых законодательных актов взывает к необходимости изменить нормы даже в кодифицированных законах. По сути дела, речь идет о существенном переосмыслении доктринальных принципов оценки роли и места образования в системе социально-экономических приоритетов и ценностей современного государства и общества. Поэтому в конечном счете от правильно выбранных нами гражданско-правовых конструкций зависит будущее не только российского образования, но и общества в целом. Образование – предмет совместного ведения федерального центра и субъектов Российской Федерации. Поэтому второй уровень правового регулирования в сфере образования – нормативные правовые акты субъектов, которые, с одной стороны, должны строго соответствовать нормам федерального законодательства, а с другой – эффективно регулировать те вопросы, которые относятся к их самостоятельному ведению. Регулирование на уровне субъектов должно также эффективно дополняться правовыми актами органов местного самоуправления. Не менее важный уровень правового регулирования – локальные акты самих образовательных организаций. Они, как капилляры в кровеносной системе, позволяют воздействовать уже на каждого конкретного человека, будь то обучающийся или педагогический работник в пределах его пребывания в конкретной образовательной организации. В этой иерархии подписанный 29 декабря прошлого года Президентом России Владимиром Путиным Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» стал главным драйвером развития нормативного обеспечения всей отрасли. Теперь наша задача – модернизировать правовые нормы во всех остальных законах федерального и регионального уровней в соответствии с принятыми в Законе «Об образовании в РФ», помочь муниципалитетам и образовательным организациям откорректировать свои правовые акты. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», как известно, вступает в силу 1 сентября 2013 года, к этому моменту все необходимые изменения в правовых нормативных актах должны быть уже реализованы. По сути дела, наша задача сегодня состоит в том, чтобы исключить в перспективе противоречия между нормами законодательства и правоприменительной практикой. В редакции, принятой в первом чтении, законопроект предусматривает внесение изменений в 102 федеральных закона. В рамках его подготовки ко второму чтению предлагается дополнить законопроект еще более чем 70 статьями, таким образом, общее количество федеральных законов, в которые могут быть внесены изменения, составит около 200. Большую часть поправок, вносимых в указанные законодательные акты, обеспечивает приведение используемой в них терминологии в соответствие с понятиями и терминами, установленными федеральным законом об образовании. Вместе с тем около трети поправок содержат предложения по внесению изменения в нормы федеральных законов, например, они регулируют вопрос об изучении языков, религиозного образования, льгот отдельных участников образовательных организаций, финансовое обеспечение дополнительных гарантий по социальной поддержке отдельных категорий граждан, в частности, для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. К особой сфере можем отнести конституционные законы, части которых новое законодательство касается лишь незначительными уточняющими терминами. Но тем не менее внесение поправок в эти законы следует рассматривать самостоятельно, в связи с особым порядком внесения изменений в указанные законы. Учитывая все эти обстоятельства, принципиально важным мы считаем обстоятельное обсуждение всех основных поправок, содержащих сущностные дополнения к законопроекту и принятие соответствующих рекомендаций парламентариями. Для исполнения буквы и духа Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» необходима комплексная коррекция норм федерального законодательства, надо обеспечить непротиворечивость и точность нормативного правового регулирования сферы образования. Повышение эффективности подготовки научно-педагогических кадров высшей квалификации сегодня исключительно важно для обеспечения перехода к экономике, основанной на знаниях, для этого надо внести изменения в соответствующую норму Федерального закона №127 ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», проработать такие вопросы, как подготовка научных кадров в докторантуре и аспирантуре, совершенствование системы ученых званий и ее соотнесение с должностями научно-педагогических работников в организациях высшего образования и науки, модернизация и положение, касающиеся признания иностранных документов об ученых степенях и ученых званиях в Российской Федерации и российских за рубежом. Во многих отраслях сегодня ощущается острая нехватка квалифицированных рабочих и мастеров, чтобы поднять престиж подготовки квалифицированных рабочих кадров, мы Законом «Об образовании в РФ» начальное профессиональное образование сделали первым уровнем среднего профобразования. Теперь надо решить сопутствующие вопросы обучения на этом уровне, в том числе вопрос об отсрочке от призыва ребят в армию в период нормативного срока освоения основной образовательной программы. Общественная палата Российской Федерации предлагает рассмотреть вопрос об изменении условий заключения контракта с приглашаемыми для преподавания специалистами, предусмотрев возможность при конкурсном приеме их на работу, переводить отдельных из них на бессрочный контракт. Предложение, безусловно, интересное. Сейчас важна тема развития регионального законодательства. Наше знакомство с региональным образовательным законодательством некоторых субъектов Российской Федерации показало, что степень регулирования образовательных правоотношений у них порой сильно отличается. Какие-то из субъектов имеют очень развитую систему регионального образовательного законодательства, а в каких-то набор нормативных правовых актов весьма ограничен, зачастую просто повторяет нормы федерального. Думаю, в ходе нашей большой и совместной работы по совершенствованию регулирования образовательных правоотношений на всех уровнях нам следует придерживаться определенной унификации в подходах, может быть, стоит даже говорить о примерном модельном законе «Об образовании субъекта Российской Федерации».Владимир ИВАНОВ, заместитель главного ученого секретаря президиума Российской академии наук: – Нам необходимо обратить внимание на интеграцию науки и образования. Вместе с Министерством образования и науки РФ мы должны продумать, как выстроить новую систему взаимоотношений уже исходя из требований закона. Принципиальное отличие этого закона от предыдущих в том, что здесь изменен основной акцент, касающийся аспирантуры. Если раньше аспирантура рассматривалась как первый шаг научной карьеры, то теперь как очередная ступень образования. В этом ничего нет плохого, но мы должны всегда иметь в виду, что нам вообще-то нужны не только преподаватели вузов, но и высококвалифицированные ученые. Дело в том, что если мы рассматриваем аспирантуру как продолжение образования, то и соответственно на научные организации должны распространяться все, в том числе санитарные, нормы, которые характерны для вузов. Очевидно, что в научных организациях этого сделать невозможно, да и вряд ли есть необходимость. Мы, к сожалению, видим, что у школьников не всегда складывается вполне правильное отношение к науке, не всегда они знают даже свою научную историю. Сколько всяческих гуманитарных и исторических курсов введено в школе, но когда приходится школьникам показывать портреты, скажем, наших творцов и основателей, тех, кто делал атомные проекты, среди которых пять нобелевских лауреатов, они не знают, кто это. Даже когда показываешь современных наших академиков, скажем, показываешь портрет Жореса Алферова, далеко не всегда все могут ответить, что это тот человек, благодаря которому мы имеем мобильную связь. Поэтому нам необходимо рассмотреть вопрос о взаимодействии научных организаций и школ. У РАН подписано соглашение с мэром Москвы, мы такую работу ведем достаточно эффективно. Людмила БОКОВА, член Комитета Совета Федерации по науке, образованию, культуре и информационной политике: – Законопроект должен содержать исчерпывающий перечень полномочий Российской Федерации, ее субъектов в строгом соответствии со статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации, а также муниципальных образований. Нам необходимо затронуть вопрос о соотношении норм законодательства об образовании и федеральных законов, касающихся субъектов и муниципалитетов. Внесение изменений должно ликвидировать пробелы, которые могут дестабилизировать правовое регулирование в бюджетном финансировании и образовательной деятельности. Кроме этого, мы видим задачу внедрения современных моделей управления. Отношения, которые возникают в сфере образования в связи с управлением, имеют черты, одна из которых связана с принципом государственно-образовательного характера управления образования. В действующем законодательстве, я думаю, недостаточно закреплен этот принцип, необходимо дополнительно разработать и принять нормативно-правовые акты, которые регламентируют порядок проведения педагогических экспертиз. Кроме этого, необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, которые расширят полномочия ведомственных органов управления по формированию государственного муниципального задания и предоставления субсидий. Это позволит, на мой взгляд, шире использовать возможности дополнительного образования, которое уже финансируют из средств бюджета. Это особенно актуально для малокомплектных школ. То есть интеграционные модели сегодня очень необходимы как инновационная форма управления системой образования. Особое значение для субъектов Российской Федерации имеет приведение своего регионального законодательства в соответствие с Федеральным законом «Об образовании РФ» и федеральными нормативно-правовыми актами. Законы и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления должны дополнять правовое регулирование образовательной деятельности. От качества и уровня подготовки законов субъектов Российской Федерации, конечно же, во многом зависит эффективность действия законодательства в области образования. Поэтому работа по совершенствованию законодательств субъектов Российской Федерации действительно очень важна и необходима. Я думаю, законодательство каждого региона в обязательном порядке при этом должно учитывать экономические, кадровые потребности региона и ориентироваться на потребность рынка трудовых ресурсов и на интересы населения. Предполагаемые подходы позволят обеспечить комплексную реализацию статьи 7 Конституции Российской Федерации, провозглашающей Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а также сформировать на этой основе эффективно работающее законодательство, направленное на формирование открытой, тесно взаимодействующей с обществом и динамично развивающейся системы образования. В связи с тем что Закон «Об образовании в РФ» вступает в силу 1 сентября 2013 года, нужно рекомендовать регионам в обязательном порядке обсудить его актуальность на августовских педагогических советах. Совет Федерации в свою очередь сегодня уже проводит активную разъяснительную работу по основным положениям федерального закона и планирует осуществлять мониторинг его правоприменительной практики. Николай АБУНИН, Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов: – Как известно, автономная некоммерческая организация – Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов – создана для содействия развитию социальной и профессиональной мобильности молодых профессиональных кадров и коллективов в сфере среднего предпринимательства и социальной сфере, в том числе путем поддержки общественно значимых проектов, инициатив. Вместе с тем деятельность агентства направлена и на реализацию так называемых «дорожных карт» национальной предпринимательской инициативы по улучшению инвестиционного климата в Российской Федерации, распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года номер 2579-Р утвержден план мероприятий, «дорожная карта»: «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики». Раздел пять данной «дорожной карты» – «Рынок услуг дошкольного образования» – определяет ключевые контрольные показатели, которые должны быть достигнуты, к таким показателям относится количество негосударственных образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, и численность воспитанников негосударственных образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования. «Дорожная карта» называет основные проблемы, которые препятствуют достижению этих показателей (санитарно-гигиенические, пожарные и иные требования, установленные для детских садов всех форм собственности, различных типов и видов, а также групп временного пребывания детей), не отвечающих современным требованиям, а также трудности при создании частных детских садов. Решение всех этих проблем Агентство стратегических инициатив видит в принятии необходимых поправок в Федеральный закон 123-ФЗ от 22 июля 2008 года, это технический регламент по требованию к пожарной безопасности. Требования этого Федерального закона устанавливаются только для отдельно стоящих зданий дошкольных образовательных учреждений. В то же время негосударственные детские сады обычно располагаются не в отдельно стоящих зданиях, а в помещениях на первых этажах жилых домов. В результате негосударственные дошкольные организации не могут выполнить требования так называемого технического регламента, что в свою очередь лишает их возможности получить лицензию на право ведения образовательной деятельности. Отсутствие лицензии освобождает эти организации от плановых проверок органов Госпожнадзора России. В итоге надзорные органы формально снимают с себя ответственность за безопасность детей, посещающих негосударственные дошкольные организации. Невозможность получения лицензии на право ведения общеобразовательной деятельности из-за отсутствия возможности выполнить требования технического регламента для большинства встроенных помещений, стало одним из основных административных барьеров для развития негосударственного сектора дошкольного образования. Таким образом, Агентство стратегических инициатив предлагает подготовить изменения в часть 1 статьи 32 Федерального закона 123-ФЗ, определяющую требования пожарной безопасности для школьных образовательных учреждений, расположенных во встроенных помещениях. Эффект от реализации данных изменений будет проявлен в обеспечении безопасности жизни и здоровья детей, посещающих негосударственные дошкольные организации, реальной возможности получения лицензии на правоведение образовательной деятельности для негосударственных дошкольных организаций, в ускорении развития негосударственного сектора дошкольного образования и, как итог, в притоке частных инвестиций в развитие социальной сферы. Николай БУЛАЕВ:- Закон «Об образовании в РФ» – один из главных законов любой страны, регулирующий деятельность в системе образования. Конечно, Закон «Об образовании в РФ» в том виде, в котором он принят, многие интерпретируют и используют в том числе для неких политических целей. Это нормальное явление, с этим ничего нельзя сделать, но почти конституционное большинство Государственной Думы РФ признало, что этот закон прогрессивный нормативный акт, что он необходим нашей стране. Не менее важен законопроект о внесении изменений более чем в 100 нормативных актов. Любовь ДУХАНИНА, заместитель председателя Комиссии по развитию образования Общественной палаты Российской Федерации: – В условиях принятия Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» необходима комплексная коррекция иных форм федерального законодательства для обеспечения непротиворечивости и точности нормативно-правового регулирования сферы образования. Поэтому принятие законопроекта очень необходимо. Трудовой кодекс Российской Федерации предусматривает прием и перевод на должность научно-педагогического работника в высшем учебном заведении по результатам конкурса на замещение соответствующей должности, который проводится один раз в пять лет. Мы предлагаем сделать более мягкой эту норму, считая, что переизбрание каждые пять лет существенно затрудняет привлечение зарубежных специалистов, не позволяя гарантировать им бессрочный контракт. Новый Федеральный закон «Об образовании в РФ» регулирует сетевые формы организации и деятельности образовательных программ, предполагающие возможность ведения образовательной деятельности с использованием ресурсов других образовательных организаций, научных организаций, медицинских организаций, организаций культуры и физкультурно-спортивных и других организаций. Согласно Федеральному закону «О защите конкуренции», чтобы передать государственное муниципальное имущество во владение или использование третьему лицу на условиях аренды или безвозмездного пользования, необходимо провести конкурс или аукцион. Это существенно затрудняет сетевое взаимодействие для государственных учреждений. Исключения из правил о необходимости проводить конкурс установлены, но они недостаточны. Предлагаем расширить перечень исключений, разрешив не проводить конкурсы либо аукционы при организации сетевой реализации образовательных программ, а также снять требования о проведении конкурса или аукциона для образовательных организаций, организующих питание обучающихся и физкультурно-оздоровительную работу с ними с привлечением организации общественного питания, физкультурно-спортивных организаций. В условиях сетевого взаимодействия это даст возможность увеличить ресурсы для реализации хороших, наполненных, насыщенных образовательных программ и вместе с тем сократит объем бумажной работы для руководителей образовательных учреждений. Хочу обратить внимание на важность подготовки и принятия законов субъектов Российской Федерации «Об образовании». Очень хочется, чтобы законы субъектов не просто дублировали закон Российской Федерации, а действительно фактически самостоятельно отрегулировали конкретные нормы, процедуры и правила. Федеральное законодательство предусматривает возможность предоставить субсидии частным образовательным организациям, но не говорит, каким образом. Мы предлагаем закрепить в региональном законе конкурсную основу предоставления таких субсидий и определить порядок проведения, порядок их представления. Федеральный закон Российской Федерации дает субъектам право устанавливать возможность введения формы итоговой аттестации по итогам освоения программы среднего, общего образования по родному языку и литературе на родном языке, если обучающийся осваивал эти образовательные программы. Мы считаем, что в региональных законах должен быть предусмотрен порядок проведения этой аттестации, должны быть решены вопросы, связанные с формами его проведения, а также порядок разработки использования и хранения контрольно-измерительных материалов. Сегодня очень важно, чтобы за федеральным законом появились законы на уровне субъектов Российской Федерации, а затем появилось достаточно большое количество нормативных документов, которые имеют более низкий статус, чем закон. Но от того, как четко они будут написаны, как будут соотноситься друг с другом, зависит, сможем ли мы или не сможем реализовать те новые новеллы модернизации, которые заложены в законе «Об образовании в РФ». Наталья ТРЕТЬЯК, статс-секретарь, заместитель министра образования и науки Российской Федерации: – Изменение основного закона об образовании, безусловно, потребовало дополнительного внимания к закону о внесении изменений в законодательные акты, количество законодательных актов, которые требуют изменения, возросло почти до двухсот. Закон «Об образовании в РФ» по-иному регулирует расходные обязательства и полномочия субъектов и муниципального уровня. Я напомню: на муниципальный уровень перенесено обеспечение гарантий по предоставлению дошкольного образования, изменились наименования уровней образования, поэтому требуется внесение изменений в закон о бюджете, понятно, что эти изменения будут вноситься отдельным законодательным актом, существуют определенные механизмы, требующие изменения закона о бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов, но здесь требуются особое внимание и помощь Государственной Думы. Кроме того, отдельного внимания и обсуждения требуют вопросы, связанные с унификацией системы льгот различным категориям при поступлении в образовательные учреждения. Я напомню, что эта система льгот содержалась в достаточно большом количестве законодательных актов различных отраслей, закон об образовании унифицировал эти подходы, и отраслевое законодательство также потребует коррекции и внимания. Требуют дополнительной проработки проблемы организации подготовки, повышения квалификации и переподготовки работников отдельных отраслей экономики, приведение отраслевого законодательства в этой части в соответствие с нормами закона об образовании. Также планируется внесение соответствующих изменений в Трудовой кодекс с учетом тех изменений, которые произошли в Законе «Об образовании в РФ», в частности, изменение уровней профессионального образования, будут уточнены положения, которые регулируют вопросы предоставления гарантий и компенсаций работникам, совмещающим работу с обучением. Новый закон «Об образовании в РФ» переходит от системы аккредитации образовательных учреждений к системе аккредитации образовательных программ, потребуются изменения в части размера государственной пошлины в Налоговый кодекс, в части упразднения налоговой пошлины за такие процедуры, как установление государственного статуса образовательных учреждений, потому что в новом законе «Об образовании в РФ» мы отказываемся от дробного выделения на типы и виды образовательных учреждений. Отдельного внимания требуют вопросы, связанные с уточнением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципального уровня, теперь по-иному регулируются вопросы, связанные с обеспечением гарантий дошкольного образования, расширены полномочия субъектов и муниципалитетов в области предоставления услуг в сфере дополнительного образования детей. Все это, безусловно, потребует серьезнейшей коррекции двух федеральных законов – Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Изменение таких полномочий и расширение гарантий предоставления бесплатного образования в области дошкольного и общего потребует внесения изменений и в бюджетное законодательство. Сейчас существенно расширены возможности со стороны государственного уровня, поддержки и развития негосударственного образования в сфере дошкольного и общего образования через систему предоставления субсидий негосударственным образовательным учреждениям, выполняющим функции по реализации государственных гарантий в этой сфере. Тем не менее подобного механизма в отношении федеральных учреждений действующее законодательство не предусматривает. Вместе с тем новый закон предоставляет широкие возможности для учреждений федерального уровня иметь в своей структуре подразделения, оказывающие услуги дошкольного и дополнительного образования. Поэтому, безусловно, на поправках второго чтения мы должны продумать механизмы, которые обеспечат возможность софинансирования субъектами Российской Федерации своих расходных полномочий в области общего и дошкольного образования не только на негосударственный уровень, но и на учреждения федерального подчинения. Принятие рассматриваемого законопроекта позволит комплексно урегулировать образовательные отношения и единообразно применять нормы законодательства различных отраслей после вступления в силу Федерального закона «Об образовании в РФ». Изменение федерального законодательства, безусловно, потребует серьезного изменения регионального законодательства. В настоящее время завершается работа по подготовке рекомендаций для субъектов Российской Федерации, в которых будут подробно изложены перечень полномочий федеральных органов, уровень государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также будет предложен проект модельного закона субъектов Российской Федерации об образовании. Проект модельного закона должен содержать базовые положения, которые могут быть использованы и конкретизированы с учетом особенностей отдельных субъектов Российской Федерации, но при этом не будут дублировать нормы федерального закона. Учитывая высокий уровень детализации правовых норм в Федеральном законе «Об образовании в РФ», Министерство образования и науки РФ проект модельного акта разместило на своем сайте. Ирина ЯРОВАЯ, председатель Комитета ГД РФ по безопасности и борьбе с коррупцией: – Мы сегодня достаточно серьезно взаимодействуем на тему допуска учебников в систему образования с Генеральной прокуратурой РФ, потому что видим серьезные, в том числе и коррупционные, риски. Дело в том, что так называемая вариативность учебной литературы, к сожалению, скрывает за собой в том числе и такие простейшие обстоятельства, как конкуренцию издательств, и очень нередко далека от понимания вопросов качества образования и единства образовательного пространства. Вопрос формирования комиссий, в которые входят и представители издательств, напрямую заинтересованных в продвижении интересов конкретных авторских коллективов, возможность замены учебников в течение учебного года и предложения такого рода родительскому сообществу, которое вообще не участвует и не может принимать участие в выборе учебника, огромный рынок учебной литературы, который породил вопрос о том, насколько он соотносится с представлениями о едином образовательном пространстве и качестве образования. Мы не нашли такого примера ни в одном регионе, ни в одном муниципалитете, чтобы линейку из учебников в количестве 34 хотя бы педагог, мы не говорим уже о семье, положил перед собой, соотнес, сравнил и выбрал какой-то учебник. В рамках образовательного процесса нас в рамках образовательного процесса интересуют дополнительные условия и возможности для самих педагогов, прерывный цикл и возможность повышения уровня их квалификации. Мы считаем, что это должно найти более четкое правовое закрепление, как некая дополнительная гарантия для самих педагогов, потому что уж коль мы предъявляем очень высокие требования и ожидания к педагогическому сообществу, то должны создать все условия, для того чтобы сам педагог мог развиваться, и это тоже вопрос, который требует соответствующего дополнительного правового решения.