Новый закон – новые возможности. На всероссийском семинаре-совещании разбирали правовые новеллы

С 23 по 27 сентября в Сочи прошел двенадцатый по счету Всероссийский семинар-совещание руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в сфере образования, с участием представителей профсоюза. В этом году традиционный семинар был особенно многочисленным: представители руководства системы образования более чем из сорока субъектов РФ и профсоюзные лидеры более 60 регионов собрались для обсуждения насущных проблем образования и перспектив его развития в новом правовом пространстве.

Председатель Общероссийского профсоюза образования Галина Меркулова, открывая совещание, отметила важность этих сентябрьских встреч профсоюзных лидеров и представителей органов управления образованием: «Сейчас непростое время для сферы образования, есть очень много проблем, которые сопровождают нас каждый день. На нашем семинаре есть возможность познакомиться друг с другом, пообщаться с социальными партнерами, обсудить не только темы, предложенные на пленарных заседаниях, но и многие текущие вопросы, узнать, как те или иные проблемы решаются в других регионах».Первый день семинара-совещания посвятили обсуждению вступившего в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».Постоянный участник сочинских семинаров со стороны Министерства образования и науки РФ – директор Департамента правового обеспечения деятельности Минобрнауки Марина Лукашевич. В своем выступлении Марина Борисовна остановилась на том, как сегодня меняется правовое поле в образовании, в том числе и в регионах.«Сфера образования затрагивает все отрасли экономики. Поэтому год назад мы вносили в Государственную Думу РФ два закона: «Об образовании в Российской Федерации» и закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации». Этот второй закон был принят 2июня 2013года, весь период с января по июнь мы занимались его доработкой для того, чтобы с первого сентября текущего года вся страна вступила в новое правовое регулирование по одним и тем же правилам на законодательном уровне. Этот второй закон №185‑ФЗ позволил обеспечить целостное законодательное регулирование в сфере образования.Закон «Об образовании в РФ» вступил в силу через 8 месяцев после его принятия. Мы понимали, что и за это время не переведем всю систему образования на новое правовое регулирование, поэтому предусмотрели переходные положения в статье 108.Самое главное, что учитывалось при принятии закона, – это то, чтобы система в связи с его вступлением в силу не обрушилась. К счастью, этого не случилось.На сегодняшний день одна треть субъектов РФ приняла свои региональные законы на основе модельного закона, одна треть субъектов доработала модельный закон, им – особая благодарность, потому что в региональном законодательстве должны учитываться особенности региона. И еще треть субъектов находится в стадии принятия своих региональных законов. Мы к этому относимся с пониманием, но тем не менее рассчитываем, что до 1января 2014года во всех субъектах РФ соответствующие законы будут приняты. И с января мы проведем анализ регионального законодательства в сфере образования».Председатель Вологодской областной организации профсоюза Светлана Павлушкова решила уточнить, какова позиция Минобрнауки по финансированию образовательных программ в детских дошкольных учреждениях. С января полномочия по их финансированию в соответствии с новым законом передаются субъектам РФ, а у региональных управленцев и экономистов разные подходы к этому вопросу. Должны ли эти расходы включать оплату труда всех работников дошкольных учреждений?Марина Лукашевич пояснила, что в законе умышленно не конкретизировано, о каких работниках идет речь, педагогических или непедагогических: «Мы исходим из того, что требования к кадровому составу определяются Федеральным государственным образовательным стандартом, это было до 1сентября и сохранилось в принятом законе. В стандарте предусмотрена возможность в рамках субвенций финансировать не только педагогических работников, осуществляющих образовательную деятельность, но и руководящих работников, административно-хозяйственный, вспомогательный персонал и так далее.Сказать, что у всех регионов будет единый подход, нельзя: территории разные, как и управленческие системы в них. Но возможность предусмотреть норматив для всех работников дошкольных образовательных организаций в рамках ФГОС есть. Мы старались оперативно реагировать на те законопроекты, которые принимали регионы, и очень конкретно объясняли, что они обеспечивают норматив только по педагогическим работникам, а это неправильно. Минобрнауки направляло рекомендации субъектам РФ, где советовало этого не делать, потому что это будет прямое нарушение ФГОС».От формы к содержаниюЗаместитель директора Института развития образования Высшей школы экономики, директор Центра правовых прикладных разработок Артемий Рожков рассказал о семинарах, посвященных реализации нового Федерального закона «Об образовании в РФ», которые проводятся в регионах. Эта работа началась с первого августа, и к концу года семинары пройдут во всех субъектах РФ: «Прежде всего, мы работаем с руководителями образовательных организаций, действующих на уровне субъектов и муниципальных образований: от детских садов до учреждений профессионального образования. На портале 273‑фз.рф проводим регулярные вебинары по новому закону.На семинарах мы в первую очередь говорим о понятийном аппарате нового закона. Один из минусов старого закона об образовании заключался в отсутствии понятийного аппарата, что характерно для законов, принимаемых в начале 90‑х годов, тогда подходы к законодательной технике находились в зачаточном состоянии.Чтобы правильно истолковать ту или иную норму, термин, нужно обратиться к статье 2 нового Закона «Об образовании в РФ». Например, в тексте закона используются два понятия: федеральные государственные образовательные стандарты и образовательные стандарты. Очень часто в регионах спрашивают, почему используются два термина. Чтобы понять отличия, следует обратиться ко 2‑й статье, где объясняется, что термин «образовательный стандарт» означает тот стандарт, который самостоятельно устанавливается вузами, ведущими организациями высшего образования, перечень которых определен указами Президента РФ. Среди них МГУ, СПбГУ, национальные университеты и так далее. Этот термин не относится к системе общего образования и профессионального образования, не относящегося к сфере высшего.Также закон более четко подошел к определению структуры системы образования. Всего в законе выделено четыре вида образования: общее, профессиональное, дополнительное образование и профессиональное обучение. Новый закон не использует термин «ступень общего образования», как в предыдущем законе, и применяет термин «уровень образования». Например, выделяется четыре уровня общего образования: дошкольное, начальное, основное и среднее.Дошкольное образование теперь рассматривается как уровень общего образования, причем новый закон не вводит его обязательность для детей. Как и прежде, получение дошкольного образования не является обязательным условием для принятия ребенка в школу. Но если говорить о гарантиях его получения, оно является обязательным для местных органов власти, которые должны создать условия для возможности обучения детей по программам дошкольного образования. В этом смысле для органов местного самоуправления, субъектов РФ организация предоставления дошкольного образования является обязательной.Более существенные изменения внесены в структуру профессионального образования. По старому закону было пять, а в новом законе четыре уровня:1) среднее профессиональное образование;2) высшее образование – бакалавриат;3) высшее образование – специалитет, магистратура;4) высшее образование – подготовка кадров высшей квалификации.Программа начального профессионального образования в новом законе приравнена к программе среднего профессионального образования. И прием в этом году уже шел только на обучение по программам среднего образования.Кроме того, новый закон определенным образом расширяет гарантии получения образования, вводя принцип общедоступности среднего профессионального образования, который уже реализован в приемной кампании этого года.Обучение в докторантуре, подготовка докторской диссертации выведена из сферы образования и теперь относится к сфере науки. Аспирантура сохраняется как четвертый уровень высшего образования.Новый закон также выделяет дополнительные образовательные программы: дополнительные общеобразовательные и дополнительные профессиональные.Федеральные государственные стандарты по новому закону устанавливаются к основным образовательным программам, в том числе к уровню дошкольного образования. Рабочая группа по подготовке стандарта дошкольного образования завершила свою работу, он будет регулировать содержание дошкольного образования. Кроме того, ФГОС устанавливаются к программам подготовки квалифицированных кадров, которые по старому законодательству именовались программами послевузовского образования и аспирантурой.В новом законе об образовании многое связано с обеспечением самостоятельности образовательных организаций. Например, часть 10 статьи 13 содержит специальную норму, в соответствии с которой органы, осуществляющие управление в сфере образования, не вправе изменять учебные планы и календарные учебные графики образовательных организаций».Как отметил Артемий Викторович, больше всего вопросов вызывают формы получения образования и обучения. По старому закону об образовании выделялось шесть форм обучения, среди них и экстернат. Новый закон не рассматривает экстернат как форму обучения. В законе предусматриваются две формы получения образования: в образовательных организациях и организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и вне таких организаций. При этом обозначены три формы обучения в организациях, осуществляющих образовательную деятельность: очная, очно-заочная, заочная.Электронное обучение и использование информационных технологий – это не форма получения образования или форма обучения, а способ организации образовательной деятельности, образовательные технологии, которые могут использоваться при любой форме обучения, включая очную.«Руководители образовательных организаций часто задают вопросы о самообразовании, – продолжил Артемий Викторович. – Так вот самообразование возможно для обучающегося начиная с уровня среднего общего образования. Получив основное общее образование, он выбирает свою образовательную траекторию сам.Семейное образование и самообразование – это формы получения образования вне образовательной организации. Семейное образование осуществляется с помощью родителей или их законных представителей. Ребенок в таком случае взаимодействует с образовательной организацией в правовом статусе экстерна. В этом смысле под экстерном подразумевается лицо, которое зачисляется в образовательную организацию не для обучения, а для прохождения промежуточной государственной итоговой аттестации. Это отдельный статус при обучении в форме самообразования, семейного образования либо в образовательных учреждениях, не имеющих государственной аккредитации, или при обучении за границей.При семейной форме образования ребенок состоит на учете не в конкретной образовательной организации, а в органе местного самоуправления, как написано в статье 9 нового закона. Эту миссию органы местного самоуправления любят перекладывать на образовательные организации, а те в свою очередь на учителей, которые должны заниматься не свойственной им функцией, не входящей в их трудовые обязанности: ходить по улицам, дворам и выискивать детей школьного возраста, которые нигде не учатся. Так вот, это не компетенция школы, а функция органов местного самоуправления».Марина Лукашевич пояснила, что по поводу семейного образования Минобрнауки РФ готовит рекомендации субъектам РФ. Она подчеркнула, что промежуточная и итоговая аттестация при семейной форме образования должны проводиться в любом случае, и работники образовательных организаций должны получать заработную плату за эту работу.Статья 58 нового закона говорит о промежуточной и итоговой аттестации и предусматривает, что дети, которые имеют академическую задолженность и обучаются в семейной форме, в дальнейшем переводятся в школу. Причем государство не предусматривает финансовые гарантии на обеспечение обучения детей в форме семейного образования, так как при гарантии оплаты возникает большая вероятность того, что такую форму обучения выберут во многих семьях, которые принято относить к неблагополучным.Один из животрепещущих вопросов, который задали участники сочинского семинара-совещания, касался образовательных программ. Образовательные программы разрабатываются образовательным учреждением, но и учителя обязаны их разрабатывать. Это очень трудоемкая работа, отвлекающая от основной деятельности. Стоит ли обязывать каждого учителя разрабатывать такие программы, или было бы разумнее заниматься этим только тем учителям, которые хотят внедрить какую-то инновационную программу?Артемий Игоревич пояснил, что закон не устанавливает никаких препятствий для того, чтобы использовать примерные образовательные программы в качестве образовательной программы образовательной организации, не вводя в них никакого нового содержания. Также можно использовать образовательные программы, разработанные в рамках методических материалов по ведению образовательного процесса по тем или иным образовательным программам. То есть закон не требует обязательной творческой переработки этих программ, допускается их стопроцентная компиляция.Организация или учреждение?Заместитель генерального директора Международного центра финансово-экономического развития (МЦФЭР) Максим Дулинов остановился на новеллах Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», связанных с правовым статусом образовательных организаций.Он отметил, что по новому закону организации, осуществляющие образовательную деятельность, делятся на образовательные организации и организации, осуществляющие обучение. Водораздел между двумя этими понятиями достаточно простой: если образование – основной вид деятельности организации, то это образовательная организация, если сопутствующий, то это организация, осуществляющая обучение.Множество вопросов в территориях возникает по организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. По Семейному кодексу основной вид деятельности таких организаций – это содержание, уход за детьми, а образовательная деятельность является сопутствующей. Но если учредитель вместе с детским домом решат, что основным видом деятельности у него должна быть образовательная деятельность, ничто не мешает прописать это в уставе учреждения, и тогда это будет общеобразовательная организация. Вопрос, в каком объеме образовательная деятельность целесообразна в таких учреждениях, должен решаться в территориях.«По новому закону у нас четыре типа образовательных организаций: дошкольная образовательная организация, общеобразовательная организация, профессиональная образовательная организация, образовательная организация высшего образования.На мой взгляд, одно из основных достижений закона – государственная аккредитация образовательной организации. Это установление соответствия образовательной деятельности Федеральным государственным образовательным стандартам. Никакие «бантики» в виде госстатуса, гербов, печатей ничего больше не дают, и это хорошо, – считает Максим Викторович. – Инклюзивное образование – это не форма образования, а согласно второй статье нового закона – обеспечение равного доступа для получения образования детьми с особыми образовательными потребностями, некий набор мер, который обеспечивает этот равный доступ. При этом закон не упраздняет коррекционные школы.На различных площадках в регионах звучит много вопросов по поводу наименований: «организация» или «учреждение». Закон РФ «Об образовании» 1992года содержал термин «образовательное учреждение», а в Гражданском кодексе, который был принят после него, содержалось общее родовое понятие для юридического лица «организация». Из-за этого в системе образования возникали сложности, особенно при судебных спорах. И когда в новом базовом законе стали использовать это родовое понятие, все стали стараться переименовать свои образовательные учреждения в организации.Летом Минобрнауки направило в регионы разъяснения по этому вопросу. Закон в виде обязательного требования к наименованию устанавливает, что оно должно содержать организационно-правовую форму, тип образовательной организации, а для автономных учреждений еще и указание на собственника имущества. Например, полное наименование может быть таким: «Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение города Н-ска «Лицей «Знание». В некоторых регионах прокуратура предупреждает о том, что будет проверять наименования организаций на предмет соответствия новому закону, и рекомендует быстро переименовать учреждения в организации. Но, например, для школы наименования «образовательное учреждение» вполне достаточно для того, чтобы признать его соответствующим новому закону. Для дошкольных учреждений три слова должны быть в наименовании обязательно: «дошкольное образовательное учреждение».Максим Дулинов отметил еще одно важное новшество в законе, которое должно упорядочить процесс скрытой ликвидации образовательных организаций. Кстати, за него активно ратовал профсоюз. Как известно, до введения нового закона были случаи, когда сельское учреждение присоединялось к городскому, становилось филиалом, затем филиал ликвидировался. И сделать это было достаточно просто, потому что для реорганизации образовательных учреждений никакого согласия жителей не требовалось. По новому закону для принятия решений по реорганизации и по ликвидации необходимо положительное заключение комиссии по оценке последствий такого решения. Порядок проведения этой оценки должен быть установлен в каждом субъекте РФ. Кроме того, по новому закону мнение жителей сельского поселения, где реорганизуется или ликвидируется образовательное учреждение, должно учитываться в обязательном порядке.Также Максим Викторович напомнил, что по новому закону до 1января 2016года образовательная организация может вносить изменения в свой устав. При этом он посоветовал проанализировать, какую роль и функцию выполняют те или иные советы, которые были созданы как органы самоуправления в рамках тех норм, которые содержал закон об образовании 1992года. Возможно, какие-то управляющие, попечительские советы окажутся ненужными, потому что обязательными коллегиальными органами управления теперь являются общее собрание работников или общее собрание работников и обучающихся, педагогический или ученый совет.По словам Максима Дулинова, новый федеральный закон дает образовательной организации много свобод, но отсюда и ответственность. «Он не рубит и не закапывает то, что наработано системой, а просто приводит ее в стройный вид. И в первую очередь ориентируется на образовательную деятельность, а не на сами учреждения как место, где эта деятельность осуществляется».Завершая первый день семинара-совещания, директор Департамента правового обеспечения деятельности Минобрнауки Марина Лукашевич выразила надежду на продолжение подобных встреч и поблагодарила руководство профсоюза за их проведение: «Хочется верить, что традиция проведения таких совещаний сохранится. Я уверена, что переход на новое правовое регулирование системы образования благодаря неравнодушному отношению представителей профсоюза и органов управления образованием пройдет успешно. Отдельная благодарность профсоюзу за то, что он продолжает организовывать эту площадку и дает нам возможность обсудить самые наболевшие вопросы сферы образования».