Незаконная законность,. или Воронежский парадокс

Сегодня мы завершаем расследование истории, которая произошла в Воронеже и закончилась тем, что суд назначил трем педагогам, получавшим заниженную зарплату, выплату в 1,8 миллиона рублей, включая моральный ущерб. Судья в своем решении отметила, что учительство – божественный промысел и обижать педагогов нельзя. Хорошо бы, чтобы власть усвоила это, изучая судебное решение.

Мы уже знаем, что в Воронеже городская Дума приняла незаконное решение относительно установления НСОТ, что при расчете зарплаты были совершены неправильные арифметические подсчеты. Теперь нужно понять, как рассчитывались субвенции, которые город получал с регионального уровня для системы образования, ведь именно в субвенции включены расходы по оплате труда учителей.Железнодорожный районный суд пришел к выводу о том, что Воронежская городская Дума была не вправе принимать положение, которое определяет порядок распределения субвенций, выделяемых областным бюджетом на реализацию государственного стандарта образования. Парадоксально, но Воронежская Дума (законодатели!) ввела определение «муниципальный норматив», которое противоречит закону. Однако расчет фонда оплаты труда для воронежских педагогов шел и с расчетом именно по этому «нормативу финансирования на реализацию государственного стандарта». Суд, конечно, обратил на это внимание, так как норматив стандарта может быть установлен только законом субъекта, но не постановлением главы города, поскольку в соответствии с частью 4 статьи 41 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 №3266-1 «Об образовании» нормативы финансирования образовательных учреждений субъекта Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений в части, предусмотренной пунктом 6.1 статьи 29 этого закона, устанавливают органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Как происходит обычно составление законодательных актов на уровне региона? Скажем, если есть некий документ федерального уровня, то региональные власти их повторяют в своих решениях. В свою очередь городская власть повторяет региональные решения. Мэр Воронежа повторил норму финансирования из закона о бюджете области и утвердил ее в своем постановлении, но тогда по логике глава города должен экономически ее обосновать. Однако в ходе судебного процесса выяснилось, что таких обоснований в Воронеже не существует в природе, а норматив стандарта основан на несуществующих цифрах. После чего суд провел анализ «норматива стандарта», утвержденного законом Воронежской области и повторившим его постановлением главы города. Администрация Воронежской области приняла и опубликовала постановление от 24.01.2005 №24 с последующей редакцией его от 26.05.2009 «О Порядке исчисления объема субвенции муниципальным образованиям Воронежской области на реализацию муниципальными образовательными учреждениями области основных образовательных программ». Однако в этом постановлении есть лишь описание компонентов, включаемых в расчет субвенции, то есть не определена формула, по которой бы все рассчитывалось, в результате неясно, как посчитать размер субвенции и, следовательно, определить размер оплаты труда учителя. Вопреки действующему законодательству в этом постановлении указано, что объем субвенции рассчитывается по нормативам в соответствии с методикой, изложенной в совместном письме Министерства образования РФ и Министерства финансов РФ от 08.09.2003 №20-51-2839/20-01/ 07.10.2003 №10-02-08 «Методические рекомендации по предоставлению субвенций местным бюджетам на финансирование общеобразовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования». Но эта ссылка незаконна, так как документ этих ведомств не был опубликован в установленном законом порядке. Но письмо требовало официального опубликования, ибо кроме методических рекомендаций оно содержало и рекомендуемые для расчета субвенций в 2004 году минимальные значения нормативов расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на одного обучающегося, проживающего в городском поселении (5500 рублей в год). Издание нормативно-правовых актов, касающихся норм оплаты труда, в виде писем не допускается законом. Акты министерств и ведомств, касающиеся установления нормативов оплаты труда, подлежат обязательной государственной регистрации и опубликованию в установленном законом порядке. Однако при рассмотрении дела суд не нашел ни одного опубликованного нормативно-правового акта, принятого компетентными для этого органами, который содержал бы минимальные значения нормативов расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на одного обучающегося. То есть минимальные значения не опубликованы. Тогда возникает вопрос: откуда эти значения могут взяться при расчете оплаты труда учителя? Представители власти на суде сказали, что при расчете оплаты труда учителя использовали постановление от 14.04.2005 №261 «О переходе на нормативное бюджетное финансирование образовательных учреждений области» (в ред. постановлений администрации Воронежской области от 09.08.2005 №751, от 08.11.2005 №1069, от 05.10.2006 №805, от 14.02.2007 №102, от 03.07.2007 №618, от 14.12.2007 №1150, от 14.07.2008 №621, постановления правительства Воронежской области от 25.02.2009 №129). Это постановление не было опубликовано ни в первоначальном виде, ни в последней редакции от 25.02.2009 г., однако, несмотря на это, было использовано городской властью для расчетов нормативов!Согласно п. 1.7 постановления формула расчета норматива расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося для каждого муниципального образования выглядит так:Зjn (2 – d)(1 + f2 )Rjn = —————————, где: 1 – рЗjn – расходы по заработной плате на реализацию основной образовательной программы в расчете на одного обучающегося для j-го вида классов n-й ступени обучения. Расходы на заработную плату Зjn рассчитываются по формуле, где в числителе указано: аn— x в x 1,262 x 1,03 x 12 x сjn x f1 x g t Зjn = —————————————————————; где: в – средняя зарплата учителя за 2006 год I, II, III ступеней.В редакции постановления от 25.02.2009 №129 расходы на заработную плату исчисляются по формуле аn x sjn x 1,262 x 1,03 x 12 x сjn x f1 x g Зjn = —————————————————————, m где: Sjn – величина постоянная (с 2006 года) для классов j-го вида n-й ступени обучения для соответствующих видов общеобразовательных учреждений, расположенных в городской и сельской местности. Таким образом, величину «в» (средняя зарплата учителя за 2006 год) переименовали в «постоянную величину с 2006 года», что одно и то же. То есть исходя из этих формул, чтобы получить размер заработной платы конкретного учителя, необходимо знать все составляющие формулы, посредством которых определяется весь фонд оплаты труда, все затраты на оплату труда. Большинство составляющих этих формул в математическом выражении можно найти в законодательных актах, это отчисления в фонды, налоги, часть составляющих можно взять из статистической отчетности. Суд предложил представителям власти продемонстрировать математические величины, которые были использованы при определении заработной платы учителей, особенно не известную суду величину «в» (средняя зарплата учителя за 2006 год I, II, III ступеней, или, как потом ее назвали в постановлении, «величину, постоянную с 2006 года»). Однако те такой информации суду не предоставили.  Тут произошло вообще нечто парадоксальное: представители школы заявили, что эту величину им знать незачем, так как объем финансирования им спускается из Департамента образования, который утверждает смету, при этом корректируя ее. Представители Департамента образования и администрации города тоже сказали, что им не нужно знать эту величину, так как норматив стандарта устанавливает закон Воронежской области о бюджете области на очередной год. Представитель Департамента финансово-бюджетной политики области также заявила, что им не надо знать эту величину, поскольку норматив утверждается в законе Воронежской области о бюджете на очередной год. Такое вот знакомое «вассал моего вассала не мой вассал»: деньги получаем, а как и почему – не нашего ума дело. С этими доводами власти суд не согласился, поскольку заработную плату учителям начисляет и выплачивает школа, деньги на это зарабатывает не школа, они поступают из бюджета города и области, поэтому и город, и область должны знать все математические величины, которые они используют при расчете фонда оплаты труда. Допустим, город до 2008 года не знал, какие величины область использует при определении стандартов образования, зачем тогда было Гордуме принимать решение №241-II вместе с примерным положением, устанавливать в нем формулы с величинами, которые определяются законами области? Кроме того, 27 февраля 2008 года постановлением администрации Воронежской области №154 с последующими изменениями постановлением №1005 от 22 ноября 2010 года утвержден Порядок предоставления администрациями муниципальных образований Воронежской области документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ, внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год. В этом Порядке сказано, что администрация города направляет в Департамент финансово-бюджетной политики проект местного бюджета на очередной финансовый год, методики и расчеты межбюджетных трансфертов, пояснительные записки, порядок формирования расходов на оплату труда работников муниципальных учреждений, оплачиваемых по ЕТС и (или) ведомственной системе оплаты труда.Согласно Положению о Департаменте финансово-бюджетной политики Воронежской области именно он обязан знать все методики и цифры, на основании которых формируется бюджет не только области, но и города. Но на суде выяснилось, что нет официальных цифр, на основании которых были рассчитаны нормативы финансирования на реализацию государственного стандарта, как нет и цифр, касающихся величины «в» (средняя зарплата учителя за 2006 год I, II, III ступеней), которая применяется при расчетах фонда оплаты учителей до сих пор.Но без четкого определения показателей, какая именно – «средняя зарплата за 2006 год» или «величина постоянная (с 2006 года)», требуемые для расчета нормативов финансирования, проверить правильность утвержденных нормативов невозможно. Эксперты, привлеченные судом для проведения экспертизы, утверждают: бюджет школы за период с 2007 по 2011 г. в части фонда оплаты труда учителей был сформирован не в соответствии с объемом финансирования, заложенным в законодательных актах, в действующих методиках расчета. То есть был нарушен алгоритм расчета, формально не сформирован гарантийный фонд, что привело к фактическому перераспределению средств между гарантийным фондом, базовым и стимулирующим. Суд, проанализировав формулы и вычисления, пришел к выводу о том, что нормативы подушевого финансирования, утвержденные законом области о бюджете, экономически не обоснованы, математически не вычисляемы и основаны на несуществующих цифрах. Интересно, что Департамент финансово-бюджетной политики представил документы, из которых следует: норматив расходов в 2007 году был определен в цифре 8147 рублей (что и было принято законом о бюджете области на 2007 год), а норматив на 2008 год указан как 17919 рублей, тогда как законом была определена цифра 10205 рублей. То есть бумага содержит противоречивые цифры, что делает ее недостоверной. Никто не против новшеств, особенно если они улучшают материальное положение учителя. Но «новшества», касающиеся НСОТ, в Воронеже обернулись не только моральным унижением для учителей, но фактически и обворовыванием их. Поэтому даже немалая сумма возмещения убытков и морального ущерба в 1,8 млн рублей при констатации этих фактов кажется уже и не такой большой.Для чего мы так подробно исследовали эту историю? Для того чтобы все учителя во всех регионах России проверили: а законны ли были те решения, которые принимали местные законодательные органы, по каким формулам чиновники рассчитывали их зарплаты, как определяли нормативы финансирования? И вообще насколько соблюдали законы те, кто обязан это делать? Наши законы строги, но не всегда их исполняют. А учителя еще и не знают не только законы, но и свои права. Но чем чаще они будут отстаивать эти права, тем чаще власть будет их соблюдать, а общество – уважать учителей, которые, поверьте, этого уважения заслуживают.