Незаконная законность,. или Воронежский парадокс

Председатель правительства Владимир Путин предложил благое дело – повысить зарплату учителей до средней по экономике. Чиновники бодро рапортуют о выполнении: дескать, зарплаты педагогов растут повсеместно, тем, кому пока не повысили, еще повысят в недалеком будущем – словом, беспокоиться не о чем. На самом деле беспокойства хватает, и связано оно с делами не нынешними, а прошлыми, ведь когда вводили новую систему оплаты труда, на все сомнения педагогов чиновники так же бодро отвечали: не понимаете своего счастья, зарплата вырастет значительно. Почему не вышло задуманное?

В марте 2011 года «Учительская газета» (№ 10 от 8.03.2011 г.) дала информацию из Воронежа: три учительницы из школы №74 выиграли дело в суде – доказали, что три с лишним года им недоплачивали зарплату. Информация была радостной, еще бы – учительницы получили миллион триста тысяч рублей, в том числе по 100 тысяч моральной компенсации. Впрочем, слово «получили» было употреблено поспешно, ничего тогда учительницы не получили, так как власть имущие с решением суда не согласились, направили кассационную жалобу в областной суд, а тот постановил: дело нужно рассмотреть заново. И не то чтобы районный суд принял неправедное решение, и не то чтобы учительницы требовали чего-то из ряда вон выходящего. Все было так, как они говорили, все было так, как установил районный суд. Просто власти не хотели признавать свои ошибки и не хотели расставаться с деньгами, которые в течение трех с лишним лет пристраивали туда, куда хотели. Поэтому нужна была тщательная экспертиза многих документов, причем в их взаимосвязи.Прежде чем рассказать о том, как развивалась эта судебная история, нужно обратиться к тому, что ей предшествовало. Три учительницы честно и самоотверженно трудятся в школе, причем одна – Ираида Минакова – ведет три предмета и отрабатывает полторы ставки, другая – Галина Пугачева – подрабатывает еще и лаборантом, не сидит сложа руки и третья – Светлана Чернышева. Все три работали на пределе своих сил и полагали, что за такую самоотверженность они и зарабатывать будут существенно больше. Но вот что интересно: чем больше они работали, тем меньше получали, в результате их зарплата стала немногим выше, чем у школьных уборщиц и рабочих. Чиновники всех уровней во весь голос рапортуют, что зарплата учителей повышается и в отдельно взятом регионе – Воронежской области – доходит аж до 15 тысяч рублей. Но три учительницы на своем опыте уже отлично знают, что это за повышение. За 2007-2009 годы их зарплата увеличилась всего на 200 рублей в месяц. Уходя в отпуск в июле, Светлана Чернышева и в самом деле получила 15 тысяч рублей, но что это за деньги? На них предстояло жить практически три месяца. На самом деле это означает, что у нее зарплата в лучшем случае 7500 рублей. Прожить на такие деньги невозможно, у некоторых ветеранов пенсия выше, чем зарплата учительницы. Понятно, долго терпеть такое унижение педагоги не могли, удивительно, что они мирились с этим около трех лет. Железнодорожный районный суд принял иск учительниц к школе №74, Департаменту образования Воронежа о взыскании недоплаченной заработной платы и компенсации морального вреда. По мнению педагогов, эти две организации нарушили статьи 2 и 130 Трудового кодекса РФ, не обеспечивая реальное повышение зарплаты педагогов в связи с инфляцией и удорожанием жизни, не обеспечивая своевременную, справедливую и достойную оплату труда. В районном суде и свершилась справедливость. Рассмотрев во второй раз дело трех учительниц после кассационной инстанции (а педагоги предъявили претензии уже не только к школе №74 и Департаменту образования, но еще и к администрации города Воронежа, департаментам финансово-бюджетной политики администрации городского округа Воронежа и Воронежской области), суд принял такое решение: взыскать со школы №74 в пользу Ираиды Минаковой – 554 тыс. 494 руб. (вместо прежних 416 тыс. 521 руб.), в пользу Галины Пугачевой – 522 тыс. 474 руб. (вместо 496 тыс. 473 руб.), в пользу Светланы Чернышевой – 492 тыс. 713 руб. (вместо 353 тыс. 707 руб.). Размер выплат за полученный моральный вред по сравнению с первым решением был увеличен судьей каждому педагогу с 20 тыс. руб. до 100 тыс. рублей, в связи с этим общая цена иска возросла с 1,5 до 1,8 млн рублей. Если у школы средств не хватит, должна расплачиваться финансовая служба администрации Воронежа; если и у финслужбы денег будет недоставать, расплатится областной бюджет. Такой хеппи-энд не может не радовать, но, на мой взгляд, останавливаться только на здравицах в честь районного суда и судьи Т. Чаплыгиной было бы неправильно. Эта история помимо морального аспекта имеет еще два – экономический и правовой. Вот они-то и нуждаются в подробном и неспешном расследовании для того, чтобы учителя во всех регионах страны поняли: может быть, и им недоплачивают положенные деньги?Часть 1 Сегодня во всех регионах страны введена новая система оплаты труда. Вводилась она с большим трудом, с преодолением сопротивления педагогов, которые, будучи людьми грамотными, безуспешно доказывали, что все будет не так радужно, как им сулили чиновники от образования. На первый взгляд все вершилось по закону. Каждый регион принимал свое положение о введении НСОТ. Вот и в Воронежской области, где на НСОТ перешли с 1 сентября 2007 года, было принято решение Воронежской городской Думы от 07.11.2007 года №241-II, которая утвердила Примерное положение об оплате труда и стимулировании работников муниципальных учреждений общего образования. Вот с этого, казалось бы, вполне официального законного решения и начался неправильный расчет заработной платы педагогов, ибо оно не соответствовало Конституции РФ, Трудовому кодексу РФ, нормам Европейского права, ущемляя права педагогов. Нарушения были на поверхности, поэтому 10 февраля 2011 года районный суд и принял первое решение в пользу трех учительниц. Однако после рассмотрения дела судебной коллегией по гражданским делам Воронежского областного суда и направления дела на повторное рассмотрение теперь нужно было уже не поверхностное, а сущностное расследование происшедшего.Дело в том, что зарплату школа платила не просто так, а в строгом соответствии со своим положением, дословно повторив в тексте этого положения то самое решение №241-II Воронежской городской Думы. Сама школа объем финансирования оплаты труда учителей не определяет, это делает Департамент образования при утверждении сметы, поэтому бухгалтерия школы делит между учителями то, что «спущено» свыше. Что и кто «спускает» сверху и, самое главное, отвечает за этот «спуск»? Чтобы определить это, суд сделал то, что ему предписала кассационная инстанция – назначил судебную экспертно-бухгалтерскую экспертизу. Вот тут и выяснилось много интересного.Сначала суд обнаружил неоспоримые законодательные коллизии. Дело в том, что Воронежская городская Дума не имела права принимать свое решение о «Примерном положении…», так как никто ей такого права не давал. 11 мая 2007 года было принято Воронежское областное Положение об оплате труда и стимулировании работников областных государственных учреждений общего образования. Как было сказано в главе 1 этого положения, оно было разработано «в соответствии со статьями 29, 41 Закона Российской Федерации «Об образовании», пунктом 2 статьи 26.14 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Но в соответствии с этими законами органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда работников лишь государственных учреждений субъекта РФ. Положение, принятое в Воронежской области, обязательно к применению в государственных общеобразовательных учреждениях области, но для муниципальных общеобразовательных учреждений имеет рекомендательный характер.  То есть муниципальные общеобразовательные учреждения в соответствии со ст. 8 Трудового кодекса РФ должны были самостоятельно разработать свои локальные нормативные акты, устанавливающие новые системы оплаты труда. Областное положение о НСОТ имело рекомендательный характер еще и потому, что не было нигде в установленном порядке опубликовано. То есть не была определена дата начала действия этого положения, тогда как согласно пункту 5 статьи 45 устава Воронежской области ее законы вступают в силу только после их официального опубликования, если иной срок не установлен в законе. Несмотря на то что этот документ не был опубликован, то есть был незаконным, Воронежская городская Дума в своем решении от 28 июня 2007 года №134-II «О переходе общеобразовательных учреждений на новую систему оплаты труда» записала: «Рекомендовать администрации городского округа города Воронежа утвердить в месячный срок в установленном порядке Положение об оплате труда и стимулировании работников муниципальных учреждений общего образования во исполнение пункта 3 постановления администрации Воронежской области от 11 мая 2007 года №394». Администрация Воронежа это решение городской Думы выполнять не стала, поэтому эта Дума 7 ноября 2007 года приняла еще одно решение, списав текст о городском положении с областного – неопубликованного – положения. Воронежское городское положение в отличие от областного было опубликовано в «Воронежском курьере» №133 от 24 ноября 2007 года и распространяло свое действие на правоотношения, возникшие с 1 сентября 2007 года. 27 января 2010 года была принята уже его новая редакция, которая распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2010 года. Вот так вошли в статус законных незаконные решения. Важно понять, почему решения Воронежской городской Думы были незаконными.Дело в том, что статья 31 Закона РФ «Об образовании» от 10.07.1992 №3266-1 в редакции от 24 октября 2007 года устанавливала полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования. Пункт 3 статьи 14 и пункт 4 статьи 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделили органы местного самоуправления (исполнительный и представительный) собственной компетенцией в соответствии с уставами муниципальных образований – пункт 11 этого закона гласит: «…иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяют федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований». В статье 57 устава Воронежской области от 25 мая 2006 года сказано, что область может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями Воронежской области, но только в соответствии с законами региона, которые передадут муниципалитетам вместе с полномочиями еще материальные и финансовые ресурсы. Пункт 13 статьи 26.3 закона о местном самоуправлении гласит, что к полномочиям органа государственной власти субъекта относятся «обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение… образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации». В пункте 2 решения Воронежской городской Думы №241-II указано, что «финансирование муниципальных общеобразовательных учреждений будут осуществлять в соответствии с утвержденным положением в пределах субвенции, выделенной бюджету городского округа Воронежа на финансирование общеобразовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования». То есть финансирование тех изменений в оплате труда работников муниципальных учреждений, которые нашли свое отражение в положении, принятом Воронежской городской Думой, предусмотрено за счет субвенций, выделяемых государством. Однако Закон РФ «Об образовании» не упоминает о возможности передачи субъектами РФ полномочий, перечисленных в его ст. 29, на местный уровень. Не было правовых оснований для передачи субъектом РФ муниципальным образованиям и тех полномочий, которые не упомянуты в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В частности, полномочий по изданию нормативно-правовых актов в сфере образования, касающихся формирования фонда оплаты труда педагогических работников, централизации части фонда оплаты труда, распределения этого фонда между работниками образовательных учреждений. Нет закона Воронежской области на этот счет, следовательно, поэтому решение Воронежской городской Думы №241-II и было незаконным.Продолжение следует