Москва предлагает. Концепция Государственной программы «Россия без сирот» и создания механизма сокращения численности детей в интернатных учреждениях

Удвоение как числа детей, остающихся без попечения родителей, находящихся в России на воспитании в учреждениях (в 2006 г. – около 230 тыс.чел.), так и рост числа учреждений для их содержания (с 2 до 4,5 тысячи за 12 лет) при неизменности статистики их устройства на семейное воспитание и сокращающейся общей численности детей, несмотря на предпринятые меры по материальной поддержке материнства и детства и росту рождаемости за последние годы, свидетельствуют о необходимости срочных системных изменений для преодоления семейного и детского неблагополучия.

Всемирный банк квалифицирует эту ситуацию как проблему социально-экономического выживания России как государства. Причины такого положения – широкое распространение социального неблагополучия в семьях и непродуманность политики на макроуровне.

Поэтому применение мер только по материальной поддержке семьи с детьми без создания механизма предотвращения роста семейного неблагополучия могут привести к росту рождаемости именно в социально неблагополучном секторе и в итоге к увеличению числа детей в сиротских учреждениях различного типа.

В основе системы взаимодействия субъектов профилактики преобладает до сих пор ведомственный подход. При этом вся система помощи представляет собой некий хаотичный и неуправляемый процесс с дублированием функций и полномочий, с нерациональным расходованием ресурсов.

Обеспечение потребностей каждого ребенка не стало системообразующим фактором в системе защиты прав детей, отсутствует поэтапный единый процесс ведения дела ребенка, планирования и пересмотра мер по защите его прав единственным органом. Принимаемые решения не основаны на профессиональной оценке потребностей, работе с ребенком и семьей. Бюджетирование не опирается на достижение результата для конкретного ребенка, не используются рациональным образом потенциал и ресурсы гражданского общества, по сути дела, речь идет о неэффективности действующей в России системы защиты прав детей как таковой. Эта проблема требует выведения решения проблем организации работы по защите прав детей и их семейному устройству на качественно новый, более высокий огранизационно-правовой уровень.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации материнство, детство, семья находятся под защитой государства. Общие вопросы воспитания, защиты семьи, материнства, отцовства, детства, как и в целом семейное законодательство, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст.38 и ст.72).

Разграничение полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления фактически привело к разрушению единого правового пространства в сфере защиты детства и семьи, децентрализации ответственности за исполнение базовых социальных функций, а в регионах и муниципалитетах – к формальным разрозненным действиям, имеющим характер запоздалого реагирования, дублированию функций, злоупотреблениям.

Поэтому необходимо срочно внести изменения в некоторые законодательные акты Российской Федерации, а также осуществить ряд мероприятий на уровне Правительства России, ибо изолированные действия в этой сфере, предлагаемые в настоящее время депутатами и комиссиями Государственной Думы, не дадут ожидаемого результата.

Предлагаемый Москвой подход основан на признании того факта, что каждый ребенок – ценность, поэтому цель – обеспечение благосостояния и развития каждого ребенка в России.

В связи с этим предлагаемая реформа в сфере защиты прав детей направлена на замену принципов ведомственного подхода защиты ребенка, предполагающих постоянную передачу ответственности за судьбу ребенка из рук одного ведомства в руки другого, – управлением, которое предполагает определение единственного органа, ответственного за защиту прав ребенка, основных процессов, последовательная и связанная друг с другом реализация которых необходима для защиты прав каждого ребенка, и систему управления этими процессами.

То есть московские педагоги предлагают вместо имеющихся в настоящее время 10 определений нуждающихся детей ввести единую категорию детей, в отношении которых осуществляется вмешательство для защиты их прав, ввести понятие «дети, нуждающиеся в защите», а также понятие «дело по защите прав ребенка», открываемое на основании признания ребенка нуждающимся в защите и закрываемое при снятии ребенка с учета в таком качестве, при усыновлении или при прекращении государственного попечения при выпуске в самостоятельную жизнь.

Педагоги считают нужным поручить органам опеки и попечительства осуществлять (и именно на местном уровне) ведение дела по защите прав ребенка в течение всего периода государственного вмешательства и определить в качестве главной обязанности такого органа осуществление планирования попечения над ребенком (последовательное принятие, осуществление, оценка результатов и пересмотр планов мер по защите прав ребенка); а также обеспечить всестороннюю профессиональную междисциплинарную оценку потребностей развития ребенка, способностей семьи (как биологической, так и замещающей) удовлетворять эти потребности, планировать и предоставлять помощь только на основе данных такой оценки.

Социальный комплекс в целом при этом должен ориентироваться на предоставление трех типов услуг:

– общих базовых услуг детям и семьям (в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты);

– поддерживающих услуг (в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты) для детей и семей, обращающихся самостоятельно за помощью в случае наступления того или иного детского и семейного неблагополучия, не требующего специальных, осуществляемых не родителями, мер защиты прав ребенка;

– защищающих услуг ребенку и его семье в случае признания ребенка нуждающимся в защите, осуществляемых системой органов опеки и попечительства и их профессиональных организаций, которые при этом должны быть созданы для обеспечения профессионального проведения оценок и реализации планов по защите прав ребенка.

Выделение защищающих услуг в самостоятельный вид государственных услуг, предоставляемых детям и семьям, становится необходимым требованием для построения эффективной и управляемой системы защиты каждого отдельного ребенка и его семьи.

Московские педагоги считают актуальным создание правового механизма сокращения социального сиротства и организационного механизма реализации программы; организацию и интенсификацию процесса передачи детей на воспитание в замещающую семью всех видов; сокращение числа детей-сирот – воспитанников стандартных учреждений для содержания и воспитания детей всех видов и типов.

Задачи программы «Россия без сирот»

1. Создать правовые механизмы деинституциализации: внести в ряд законодательных актов РФ следующие положения, создающие правовой механизм деинституциализации:

– изменения в ряд законодательных актов в дополнение к уже принятым поправкам о возложении функции по опеке и попечительству, профилактике социального сиротства на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, обеспечить создание профессионального первичного звена системы защиты прав ребенка – соответствующих территориальных подразделений по опеке и попечительству и уполномоченных организаций (центров профилактики социального сиротства и семейного устройства детей);

– возможность разграничения законного представительства интересов ребенка в процессе защиты его прав между имеющимися субъектами правоотношений (органами опеки и попечительства, организациями, осуществляющими работу по опеке и попечительству, фактическими воспитателями ребенка как физическими, так и юридическими лицами, родителями), понятие ответственности за жизнь и здоровье ребенка и закрепление ее за конкретным лицом – одним из участников возникающих отношений;

– планирование попечения – единого процесса ведения дела по защите прав ребенка органом опеки и попечительства, принятие и пересмотр планов по защите прав ребенка от выявления неблагополучия в семье до закрытия дела в связи со снятием ребенка с учета по завершении реабилитации, выпуском, усыновлением;

– патронатное воспитание как форму семейного устройства несовершеннолетних, возникающую при условии введения разграничения законного представительства между органами опеки и попечительства, организациями, осуществляющими работу по опеке и попечительству, воспитателями ребенка – как физическими, так и юридическими лицами, родителями;

– введение социального патроната как формы социально-профилактической работы органа опеки и попечительства;

– создание уполномоченных учреждений органов опеки и попечительства на базе перепрофилируемых приютов, детских домов или интернатов (центров профилактики социального сиротства и семейного устройства детей);

– изменения в главу 49 Трудового кодекса Российской Федерации в части регулирования трудового характера отношений, возникающих при помещении детей, нуждающихся в защите, на воспитание в профессиональные замещающие семьи (на патронатное воспитание) и осуществлении ими надомного труда по воспитанию таких детей (как вариант).

2. Принять федеральный закон, предусматривающий закрепление:

категорий детей, в отношении которых органы защиты прав детей правомочны принимать решения по защите их прав и законных интересов (категории детей, нуждающихся в государственной защите, включающей детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, находящихся в социально опасном положении, безнадзорных и беспризорных детей);

принципов деятельности органа опеки и попечительства;

планирования попечения над ребенком, нуждающимся в государственной защите;

круга вопросов, относящихся к компетенции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению профилактики социального сиротства, опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних;

порядка организации работы таких органов, их территориальных подразделений, комиссий по охране прав детей, уполномоченных организаций, центров профилактики социального сиротства и семейного устройства детей;

ответственности этих органов за надлежащее осуществление работы по опеке и попечительству, обеспечение безопасности и потребностей развития детей, нуждающихся в государственной защите;

перечня полномочий территориальных отделений органа защиты прав детей, уполномоченных организаций по опеке и попечительству, обязанностей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по их созданию и распространению, в том числе на основе перепрофилирования учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей различной подчиненности и организационно-правовой формы;

перечня полномочий центров профилактики сиротства и семейного устройства детей;

определения порядка контроля за условиями жизни и воспитания ребенка, нуждающегося в государственной защите;

создания условий для осуществления работы по профилактике социального сиротства, опеки и попечительства;

установления стандартов качества услуг, предоставляемых органом опеки и попечительства, и порядка организации работы по опеке и попечительству;

установления критериев эффективной работы органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению опеки и попечительства над несовершеннолетними.

На уровне федеральных подзаконных актов утвердить:

Положение об обследовании ребенка, порядке защиты его прав (планировании работы со случаем) и мониторинге развития ребенка;

Положение об учреждении профилактики социального сиротства и устройства детей в семьи;

Положение о социальном патронате.

3. Создать эффективную систему материального обеспечения замещающей семьи и совершенствовать систему выплат:

– пособий на детей, переданных на воспитание в семью (под опеку, в приемную семью, на патронатное воспитание), и единовременных выплат на детей, переданных на усыновление;

– заработной платы (норматив оплаты труда) приемного родителя, патронатного воспитателя;

– средств на содержание ребенка в интернатном учреждении, обеспечивающих как уже установленные нормы регулирования содержания детей в интернатах, так и доплаты, необходимые для обеспечения его нормального развития, в соответствии с его потребностями.

4. Создать систему управления программой:

– Определить орган федеральной исполнительной власти (штаб), ответственный за организацию и исполнение мероприятий в рамках программы (возможно создание специального федерального органа исполнительной власти и поручение организации и контроля за предоставление защищающих услуг детям и семьям), включая анализ ситуации в региональном разрезе, заключение договоров, методическое руководство процессом семейного устройства детей и профилактики семейного неблагополучия.

– Разработать и предложить на рассмотрение регионами проекта региональной программы деинституциализации.

– Провести инвентаризацию существующей сети интернатных учреждений для детей-сирот и детей, лишившихся попечения родителей, и наметить план поэтапного перепрофилирования 800 учреждений в течение 5 лет в следующем порядке: 1-й, 2-й год – по 100, 3-й – 150,

4-й – 200, 5-й – 250 учреждений.

– Разработать и внедрить систему мониторинга реализации программы и успешности семейного устройства детей.

– Осуществлять активную пропаганду национального усыновления и других семейных форм устройства детей-сирот, формирования положительного общественного мнения в отношении замещающей семьи и семейных ценностей, в том числе через СМИ, социальную рекламу, интернет-технологии.

– Организовать систему независимого контроля за воспитанием детей в интернатных учреждениях и замещающих семьях (введение на федеральном уровне поста уполномоченного по правам ребенка).