Модель реформы от Всемирного банка

В этом номере мы завершаем публикацию доклада «Модернизация российского образования», составленного экспертами Всемирного банка. Последний раздел документа посвящен доступности образования в нашей стране.

Окончание. Начало в «МП», №№ 3-5

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСТУПНОСТИ

В последние годы переходного периода выделение бюджетных ассигнований на российское образование уменьшилось, оно продолжает оставаться недофинансированным по сравнению не только со средним уровнем стран ОЭСР, но и стран, находившихся в зоне влияния бывшего Советского Союза (например, Балтийских республик, Польши, Венгрии). Постоянные проблемы, связанные с нехваткой средств, привели к накоплению нерешенных проблем по всей системе образования. К числу самых острых из них относятся: ремонт и реконструкция школ, зарплата учителей, обновление содержания образования.

За последние годы проделана большая работа по усилению финансовой поддержки образования как из государственного, так и из частного сектора. По некоторым оценкам совокупное финансирование школьного обучения за четыре года выросло в 2,6 раза. Однако растущее беспокойство вызывает эффективность использования этих средств.

Расходы на образование в процентах от ВВП: 1995 г. – 3,7%; 1996 г. – 3,9%; 1997 г. – 4,5%; 1998 г. – 3,6%; 1999 г. – 3,1%; 2000 г. – 2,9%; 2001 – 3,1%; 2002 – 3,8%.

Проблемы

Угроза равной доступности образования, вызванная неравенством между регионами.

В России неизбежной расплатой за децентрализацию становится увеличение неравенства в наличии средств у местных органов власти. Разница эта огромна. Значительные региональные различия в подушевом финансировании, например, общего образования, означают, что возникает неравенство в получении конституционно гарантированной (и в значительной степени стандартизированной) услуги. Появляется серьезная опасность того, что это отразится на достижении долгосрочных эффектов образования. В бедных, в первую очередь, сельских, регионах обеспечение равного доступа к качественному образованию становится серьезной проблемой. Существует риск того, что продолжающаяся изоляция доступа к образовательным услугам высокого качества для бедного населения превратится в обычную практику.

Углубление неравенства, связанного с уровнем благосостояния, в общем и дошкольном образовании.

Существуют значительные различия между качеством общего образования в разных типах школ. Фактически в России возникли две системы школьного образования: одна – для детей богатых родителей и другая – для массового школьника. Как в большинстве стран, где имеются заметные различия в качестве государственных школ местного уровня, возможности учиться в более престижных школах гораздо шире у детей из более состоятельных и образованных семей. Например, 40% учащихся 11-х классов из семей с самыми высокими доходами учатся в лицее или гимназии, но из семей с самыми низкими доходами там обучаются только 15% детей. Только 11% учащихся из более обеспеченных семей посещают школу без компьютерного класса по сравнению с 20% из самых бедных семей. Неравенство углубилось и вследствие развития финансируемого из частных источников образования и распространения неофициальных выплат. Следовательно, успеваемость детей из более благополучных семей выше (как показывают результаты PISA), и у них больше возможностей поступить в привилегированные вузы.

У детей из неблагополучных и маргинальных семей мало перспектив на будущее.

О влиянии бедности семьи на доступ к образованию, продолжительность обучения и долгосрочные эффекты говорится в многочисленных материалах не только в России, но и во всем мире. Отсутствие ухода и воспитания в раннем детстве, неровное посещение занятий, прогулы, исключения из школы, низкая успеваемость, преждевременный уход из школы – все это служит тревожными признаками того, что позднее эти дети рискуют подвергнуться социальному отчуждению. Дети с особыми потребностями в обучении сталкиваются с множеством других препятствий как физического, так и социально-экономического плана. Кроме того, увеличивается число детей, растущих без надлежащего родительского попечения, или «на улице». Поражают данные недавних исследований, показывающих, что едва ли не каждый пятый гражданин 16-17 лет нигде не учится. Это значительно ниже показателя не только стран ОЭСР, но и стран Центральной и Восточной Европы. В системе образования, как и в отдельных школах, придется принимать дополнительные практические меры по активному оказанию помощи неблагополучным семьям, чтобы предотвратить социальное расслоение и формирование недовольных «низших слоев общества» из числа молодежи, не имеющей пользующихся спросом навыков и квалификации.

Рекомендации

Обеспечение достаточного и справедливо распределяемого государственного финансирования.

Проведение реформ, необходимых для выведения российского образования на такой уровень, когда оно будет способно подготовить людей к жизни и работе в условиях глобальной экономики, основанной на информации и знаниях, будет возможно только на основе мобилизации финансовых средств на образование, с выходом доли ВВП, идущей на образование, до уровня интенсивно развивающихся стран. В России пока еще не создана удовлетворительная справедливая и равная система бюджетно-налогового федерализма, необходимая прежде всего для справедливого доступа к качественным социальным услугам для населения, включая здравоохранение и образование.

Повышение адресности расходов на образование.

В пределах нынешнего бюджета можно сделать гораздо больше. Расходы должны более адресно направляться на поддержку детей с особыми потребностями в обучении и из неблагополучных семей. Органы управления образованием вместе с органами социального обеспечения должны установить прозрачные критерии для оказания этой поддержки. Наряду с этим нужно пересмотреть некоторые ныне предоставляемые всем бесплатные услуги, например, питание учащихся и учебники. На эти услуги и товары уходит значительная часть бюджета на образование, но это никак не способствует усилению равенства. Просто должно быть установлено, что за учебники нужно платить. Субсидии на их приобретение должны предоставляться только учащимся из бедных семей, несмотря на все лоббистские усилия издателей. Возможно, нужно нормативно закрепить квоты за детьми из бедных семей в гимназиях и негосударственных школах.

Финансирование учащихся, а не школ.

Традиционный порядок распределения бюджетных ассигнований школам (согласно которому каждая школа составляет смету расходов, исходя из норм, основанных на вложениях: классные часы, отведенные на занятия по теме, количество учащихся в классе, габариты зданий и др.) был эффективным в условиях централизованной системы. Однако сейчас в качестве базового механизма для выделения средств на образование он приводит к негибкому и малоэффективному использованию ограниченных средств.

Российское правительство приступило к решению этой проблемы путем выделения средств местным администрациям в виде субвенций, направленных на обеспечение национального общеобразовательного стандарта. Одновременно правительство проводит работу в ориентированных на реформы регионах по использованию альтернативного прозрачного механизма распределения бюджетных ассигнований, основанного на подушевом принципе «деньги идут за учащимся» как способе повышения эффективности и предоставления родителям возможности выбора школы.

Но если предвидится некая система вариантности родительского выбора, как это подразумевается при подушевом финансировании, то есть еще одно необходимое условие – предоставление родителям точных сведений о вариантах выбора, чтобы их решение основывалось на достоверной информации, а не на слухах. Возможно, этим могут воспользоваться бедные семьи, чтобы перевести своего ребенка в школу с высоким качеством обучения.

РЕАЛИЗАЦИЯ КОНЦЕПЦИИ МОДЕРНИЗАЦИИ ОБРАЗОВАНИЯ

…Что нужно сделать, чтобы «дело не стояло на месте»? Какими должны быть институциональные структуры для перехода от лозунгов к реальным делам, от разговоров о политике к действиям по ее реализации?

Для реального осуществления этих перемен и содействия новым методам управления и новой культуре обучения недостаточно просто обновить нормативно-правовую базу. К сожалению, Россия унаследовала от СССР традицию декларирования реформ образования, концепций и новых положений при одновременном сохранении укоренившихся внутри системы практических методов работы фактически нетронутыми. Избежать этого можно только при адекватном планировании и институционализации осуществления новых идей. Более того, успех в реализации данных перемен на федеральном уровне, особенно в такой большой стране, как Россия, во многом зависит от регионов. Таким образом, необходимо разработать несколько моделей, подходящих для различных культурных и экономических условий в регионах.

Первые результаты реализации концепции модернизации образования (а также международный опыт) предполагают, что для успешного осуществления реформ необходимо предпринять следущие шаги.

• Концепция модернизации должна быть представлена как набор инновационных проектов, направленных на изменение конкретных элементов системы образования;

• Относительно каждого проекта должен быть определен набор ясных и проверяемых индикаторов успешности его реализации;

• Необходимо составить и утвердить план действий для обеспечения постепенного, но уверенного выполнения работ по каждому проекту в рамках концепции модернизации;

• Необходима программа проведения презентаций и дискуссий, но не для дебатов по целям реформ, а для обсуждения вопросов их реализации.

• Для наблюдения за каждым инновационным проектом нужно сформировать наблюдательный комитет. В него должны войти уважаемые люди, представляющие разные заинтересованные стороны;

• Необходимо зарезервировать средства на повышение квалификации персонала и введение систем ИКТ для реализации инновационных проектов.