Модель реформы от Всемирного банка

Мы продолжаем публиковать доклад «Модернизация российского образования», подготовленный группой экспертов Всемирного банка. Если в прошлом номере «МП» были напечатаны разделы доклада, посвященные средней школе, то сегодня речь пойдет о реформах, которые эксперты банка предлагают провести в сфере профессионального образования.

Продолжение.

Начало в «МП» № 3

Модернизация

профессионального образования

В 2002 году 43,5% людей, занятых в разных отраслях российской экономики, прошли обучение в профессиональных училищах и техникумах и 23,4% окончили вузы. В настоящее время (после спада в первые годы переходного периода) общее количество учащихся в учреждениях профессионального обучения находится примерно на уровне 1990 года.

Сегодня есть все основания полагать, что система российского профессионального образования нуждается в существенно более глубоком реформировании, чем общее и высшее образование. Унаследованная от прежних времен система, ориентированная скорее на предложение, чем на спрос, управляемая исключительно административными методами, предназначенная для обслуживания плановой экономики, тяжело поддается реорганизации (не в последнюю очередь из-за внутреннего сопротивления различных заинтересованных субъектов) для ориентации на потребности современной экономики. При распаде большинства государственных предприятий и изменении среды, в которой в прошлом функционировала система профессионального обучения, увеличился разрыв между запросами рынка труда и теми квалификациями, которые получают выпускники профессиональной школы. Нужно отметить, что это несоответствие продолжает увеличиваться в то время, когда в условиях бурного развития технологий и глобальной конкуренции растет потребность в более гибкой квалифицированной рабочей силе, готовой к постоянному обучению и развитию.

Однако ситуация не везде одинакова. В некоторых регионах проводится целый ряд реформаторских мероприятий. В некоторых из них, к примеру, отрабатываются на практике модели сочетания различных форм профессиональной школы, в том числе профессиональных училищ, лицеев и колледжей, дающих возможность получить сертификаты профессионального образования невузовского уровня, образовательных комплексов, охватывающих различные программы профобразования и связывающие их со школами и вузами. Однако другие регионы, похоже, не могут отойти от устаревших моделей, для которых характерно наличие многочисленных малокомплектных учреждений, многие из которых ориентированы на обучение отдельно взятым профессиям, во многом связаны с более не существующими производствами. Пока Министерству образования не удалось распространить по стране передовые практические методы. Принимая во внимание очевидную заинтересованность регионов в выстраивании собственных систем профессионального обучения, ориентированных на внутренние потребности, отсутствие единой федеральной политики, рост разнообразных учреждений, представляющих услуги профессионального образования, могут в итоге стать препятствием к свободному перемещению рабочей силы, а также помешать взаимному признанию свидетельств об окончании учебных заведений на национальном и международном уровне.

Растет число учащихся, поступающих в частные учебные заведения. Число учащихся НПО, обучающихся по платным программам, увеличилось в два раза – с 10,3% в 1995-1996-х годах до 20,6% в 2002-2003-х годах. Число студентов, обучающихся по платным программам среднего профессионального образования (СПО), за тот же период увеличилось в три раза – с 12,3% до 35%.

Есть все основания предполагать, что частные учебные заведения более оперативно реагируют на запросы рынка.

Таким образом, можно выделить по крайней мере две задачи реформы профессионального образования. Во-первых, система должна готовить выпускников, имеющих навыки, на которые есть соответствующий рыночный спрос, и которые получают свидетельства об окончании учебного заведения, признаваемые в стране и позволяющие обеспечить передвижение рабочей силы. Для этого нужна многоуровневая система с наличием гибких внутренних возможностей, позволяющих осуществлять горизонтальные и вертикальные перемещения, обеспечивающая преемственность с программами высшего образования. Во-вторых, у учащихся должна появиться возможность получения непрерывного образования – продолжения обучения и переобучения, позволяющая людям реагировать на сигналы динамично развивающейся экономики и изменения конъюнктуры рынка труда. Непрерывное образование опирается на способность признавать устаревание своих навыков и квалификации и получать сведения об информационных ресурсах, к которым нужно обращаться для восполнения образовавшегося пробела.

Для достижения этих целей может потребоваться проведение реформы не только учреждений профессионального обучения, но и общего образования, чтобы все учащиеся, независимо от способностей, проходили обучение по соответствующим учебным программам, приобретая при этом навыки и знания, необходимые для продолжения учебы после прохождения обязательного курса обучения, работы и непрерывного образования.

Проблемы

До марта 2004 года помимо Министерства образования более десятка других ведомств осуществляли непосредственный контроль за деятельностью учреждений профессионального образования. Это мешает учебным заведениям оперативно реагировать на потребности рынка труда и совместно использовать ресурсы. Отсутствие ясности в отношении роли федеральных, региональных и местных органов наряду с непрозрачностью распределения функций отрицательно сказалось на возможностях проведения реформ. Осуществление планов передачи ответственности за финансирование профессионального образования региональным органам власти в 2005 году может еще больше усложнить ситуацию реформирования. Несмотря на большое количество заинтересованных ведомств, участие работодателей, предприятий и местной общественности в установлении приоритетов и направлений образования, основанных на реальной оценке тенденций на рынке труда, остается ограниченным по сравнению со многими странами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Многие учреждения профессионального образования по-прежнему относятся к работодателям как к конкурентам, а не партнерам. Существующая система управления не стимулирует изменения. Проще говоря, система НПО не может быть реформирована изнутри.

Негибкость федеральных профессиональных стандартов и сопротивление переменам.

Россия медленно переходит на гибкие, ориентированные на формирование навыков и компетентностей модульные подходы к обучению, широко применяемые в странах ОЭСР. Жесткость федеральных профессиональных стандартов затрудняет внедрение гибких и ориентированных на спрос программ. Концепцию признания конкретной профессиональной компетентности, независимо от того, каким образом она была приобретена, почти невозможно претворить в жизнь в рамках системы, ориентированной на процесс, в котором отсутствуют модульные учебные материалы, рассчитанные на потребности студентов. Эти проблемы в конечном итоге приводят к снижению внутренней и внешней мобильности рабочей силы, а также возможностей человека к прохождению переподготовки и участию в процессе непрерывного образования. Препятствием к осуществлению серьезной реформы начального профессионального образования становится большое количество специальностей, сохраняющихся в системе. До относительно недавнего времени образовательный процесс в профессиональных училищах был направлен на обучение конкретным профессиям, а не на формирование совокупности прикладных умений и гибких ключевых навыков, применимых в целом ряде профессий (называемых в Евросоюзе «группой родственных профессий»).

В 1991 году количество специальностей в профессиональном обучении составило 1250 по сравнению с 440 в Германии. В апреле 1994 года Министерство образования, признавая необходимость решения этой проблемы, сократило количество специальностей до 257 и запланировало дальнейшее сокращение до 80-100. Однако последние данные свидетельствуют о том, что сокращение числа специальностей в секторе начального профессионального образования приостановилось. В связи с усилением процесса децентрализации их количество может на самом деле увеличиться, так как регионами могут быть введены дополнительные специальности. Здесь нет простого решения. Но важно отметить, что весь комплекс вопросов, связанных с ранней специализацией в учреждениях НПО, должен быть тщательно изучен, после чего может быть определена отчетливая стратегия.

Недостаточное внимание к формированию гибких, применимых в различных ситуациях ключевых навыков.

В России, как и в большинстве других стран, работодатели отдают предпочтение работникам, имеющим широкий спектр ключевых навыков (или ключевых компетентностей), а не узко направленные специализированные навыки. Они хотят иметь дело с работниками, имеющими коммуникативные навыки, базовую интуицию в естествознании, способными работать в коллективе, решать проблемы, работать на компьютере и управлять изменениями. Они также хотят иметь дело с работниками, которые всегда готовы учиться и повышать квалификацию, необходимую для современного уровня развития промышленности. В настоящий момент развитию этих навыков в системе профессионального образования не уделяется достаточного внимания.

Некоторые специалисты полагают, что эти умения и навыки учащиеся могли бы с успехом приобрести в общеобразовательной школе. Многие отмечают дороговизну обучения в системе начального профессионального образования, его незавидную репутацию и преждевременное отстранение учащихся младших курсов от общеобразовательных предметов, поэтому они рекомендуют закрыть уровень НПО в профессиональном образовании. Но такой радикальный шаг может иметь негативные последствия, и, вероятно, такая мера будет выполнима с политической точки зрения только тогда, когда анализ всех обстоятельств убедительно покажет, что НПО лучше закрыть, чем реформировать.

Следует также отметить, что в отличие от многих стран, где работодатели предпочитают нанимать выпускников общеобразовательных школ, а не профессиональных училищ, в России, по имеющимся фактическим данным, процент занятости выпускников по крайней мере некоторых учреждений НПО выше, чем выпускников общеобразовательных школ. Если это подтвердится результатами более детального анализа, вероятно, следует задуматься о необходимости изменения общеобразовательных учебных программ, чтобы подготовить выпускников к трудовой жизни и продолжению профессионального обучения по окончании средней школы. Кроме того, существует опасение, что закрытие учреждений НПО приведет к уходу некоторых учащихся из системы образования вообще.

Недостаточное финансирование профессионального образования.

В связи с недостаточным уровнем финансирования учреждения профессионального образования вынуждены изыскивать внебюджетные средства для выживания. При этом в учреждениях профессионального образования отсутствуют стимулы к сокращению расходов. Несмотря на повышение государственного финансирования образования и увеличение внебюджетных поступлений, профессиональные училища не в состоянии покрыть расходы на такие задачи, как обновление технических средств обучения и оборудования, а также повышение квалификации преподавателей, многим из которых крайне необходимо пройти переподготовку в области технологии и в предметных областях. Учреждения НПО зарабатывают около 10% своих бюджетов за счет предоставления платных услуг, но этот процент может быть и выше в зависимости от деятельности училища. Введение в будущем многоканальной системы финансирования образования может послужить стимулом к повышению эффективности их финансовой деятельности.

С 1 января 2005 года права собственности и финансовая ответственность за НПО переданы с федерального на региональный уровень.

По сообщениям сотрудников министерства и регионов, передача полномочий почти неизбежно приведет к огромной финансовой нагрузке на регионы (особенно тяжелой для бедных регионов) и усугубит и без того трудное финансовое положение учреждений НПО. Это, в свою очередь, вне всяких сомнений поставит под угрозу систему профессионального образования и окажет воздействие на обеспечение непрерывного образования и возможности получения качественной профессиональной подготовки в регионах.

В России количество относительно малокомплектных профессиональных училищ с узкой специализацией значительно выше, чем в международной практике.

Объединение учреждений НПО идет очень медленно по целому ряду непростых причин, многие из которых носят социальный, а не педагогический характер. В 1998 году в 3934 училищах проходили обучение 12676 тысяч учащихся НПО (в среднем на училище приходилось всего 426 учеников). К 2002 году средняя цифра выросла всего до 430 человек. Регионам такое большое количество некрупных училищ будет обходиться дорого и окажется для них малоэффективным. Этот вопрос имеет особое значение, если учесть, что, по подсчетам, к 2014 году в силу демографических факторов число учащихся сократится на 48%. Предполагается, что при таком развитии событий к этому времени понадобится лишь 30-40% существующих мощностей начального профессионального образования.

Затянувшийся дефицит современного оборудования, технических средств, учебных программ для обучения новым профессиям и учебных материалов для развития современного профессионального образования.

Многие эксперты отмечают, что в профессиональных училищах отсутствуют современное (или даже просто работающее) оборудование, хорошо оснащенные мастерские, необходимые учебные материалы и учебники по основным предметам. Эта проблема вовсе не нова и существует не только в России, однако особенность России в том, что положение продолжает ухудшаться, а не улучшается. Хронический недостаток инвестиций и нехватка педагогических кадров, способных разбираться в современных промышленных, деловых и управленческих процессах, а также отсутствие возможности у предприятий оказать помощь и обеспечить хорошо поставленное производственное обучение усугубляют низкое качество профессионального образования для многих молодых людей, в первую очередь в регионах, где в нем особенно нуждаются.

Несмотря на то, что в России издается немало литературы по профессиональному образованию, ощущается нехватка учебных материалов, необходимых для «новых» профессий, появляющихся в процессе перехода страны к экономике, основанной на информации и знаниях. Речь идет не просто о проблеме выделения средств, но и об устаревших процедурах, тормозящих процесс установления стандартов, разработки учебных программ и выпуска вспомогательных учебных материалов.

Рекомендации

Следствием указанных выше проблем стала фрагментарная система профессионального образования со слабой координацией. Нехватка институциональных условий для кооперации с работодателями по-прежнему остается серьезной проблемой. Наблюдается нехватка согласования (например, квалификационных требований) между учебными заведениями и очень слабый контроль качества. Все это привело к тому, что НПО сейчас нуждается в серьезной реорганизации, направленной на создание гибкой, ориентированной на рынок труда системы, обеспечивающей формирование более широких прикладных умений и основанных на компетентности квалификаций.

Существует необходимость разработки стратегии для проведения глубокой реформы всей системы профессионального образования, в том числе в плане сочетаемости ее различных компонентов и связи с общим и высшим образованием. Важнейшей задачей федерального правительства становится осуществление мониторинга хода развития ситуации, изучение опыта вводящих инновации регионов и консультирование местных органов власти по вопросам реализации этой стратегии. Необходимо создать институциональные условия для эффективного взаимодействия учреждений профессионального образования и работодателей. Важно распространить опыт тех регионов, где удалось наладить взаимодействие с работодателями и социальными партнерами и процент занятости выпускников системы начального профессионального образования довольно высок.

Содержание начального профессионального образования стоит дорого, особенно если система состоит из большого количества малокомплектных учреждений. Обеспечение учреждений профессионального образования современным оборудованием, необходимым для серьезной профессиональной подготовки рабочей силы, на самом деле чрезвычайно трудная задача. Одно из решений, которое успешно применяется в некоторых странах ОЭСР, – создание ресурсных центров, оптимизирующих использование дорогостоящих ресурсов, оборудования и технических средств.

Банк также считает, что в соответствии с практикой стран ОЭСР профессиональные ресурсные центры должны быть прежде всего центрами по профессиональной подготовке, обслуживающими региональных заказчиков (как молодежь, так и взрослых) в приобретении и совершенствовании умений и навыков в соответствии с изменениями на рынке труда. Ресурсные центры не должны превращаться в производственные единицы, конкурирующие с реальным сектором в регионах. Они должны стать центрами приобретения профессионального мастерства, обеспечивающими подготовку высокого качества и создающими спрос на услуги, связанные с профессиональной подготовкой и повышением квалификации.

Наравне со всеми развитыми странами Россия переживает бурный рост востребованности высшего образования и испытывает необходимость изменения системы с учетом потребностей развивающейся экономики. С 1993 года количество высших учебных заведений (вузов) выросло на 66%, составив в 2001 году 1008 и в 2003 году – 1046 учреждений. Выросло число негосударственных вузов – с нуля в 1991 году до 392 в 2003 году, хотя только одна треть из них получила аккредитацию Министерства образования. В России высшее образование считается залогом успеха, и все чаще учащиеся готовы за него платить. К 2002 году 54% студентов вузов обучались на платной основе (рост с 10% в 1995 году).

Несмотря на все обозначенные перемены, характер высшего образования (особенно в государственных учебных заведениях) практически не изменен. До сих пор продолжается обсуждение того, нуждается ли российское высшее образование в серьезной модернизации или достаточно лишь большего финансирования для сохранения его традиционных сильных сторон. Оппоненты реформы часто игнорируют тот факт, что российская система высшего образования перестала быть элитной и современная социально-экономическая среда требует новой системы высшего образования. Присоединение России к Болонскому процессу – многообещающий шаг на пути к системным изменениям, но пока еще рано делать прогнозы, как он повлияет на стратегию развития вузов.

Отсутствие прозрачности и последовательности в порядке поступления в вузы.

Как ни удивительно для централизованной системы, в советские времена в стране не было единого государственного экзамена для поступления в вуз. Абитуриентам разрешалось подавать заявление одновременно только в один вуз и подавать заявление в другой только в том случае, если они не сдали экзамены в первый, что часто приводило к потере года. Это была малоэффективная система, благоприятствовавшая поступлению выпускников тех школ, у которых были налажены тесные связи с вузом, и тех учащихся, которые частным образом занимались с преподавателями данного вуза. Все это ставило абитуриентов из отдаленных районов в невыгодное положение. Введение в 2001 году единого государственного экзамена (ЕГЭ) стало серьезным достижением программы модернизации образования. Постоянно растет число участвующих в нем вузов и филиалов – с 16 в 2001 году до 946 в 2004 году (около 3/4 от общего числа). Однако пока не всегда ясно, что означает это «участие» и в какой степени вузы на практике готовы к использованию результатов ЕГЭ вместо проведения своих собственных вступительных экзаменов. В настоящее время большинство вузов по-прежнему проводят свои вступительные экзамены, особенно по дисциплинам, где число абитуриентов существенно превышает число мест.

Несоответствие правового статуса и системы управления.

С позиции действующего законодательства вузы рассматриваются как государственные учреждения с ограниченной самостоятельностью в исполнении бюджета, что снижает возможности для обеспечения гибкости и стимулирования эффективности. Руководство вузами полностью возложено на ректоров, хотя в принципе ректор подчиняется решениям избравшего его Ученого совета, он председательствует в совете и имеет значительное влияние на его состав. К реальному стратегическому управлению вузами практически не привлекаются другие заинтересованные лица (студенты, представители местных сообществ и деловых кругов). И если во время переходного периода сильное лидерство ректоров было необходимо для выживания вузов, то сегодня ректоры обладают, пожалуй, слишком неограниченной властью. Мы полагаем, что более гибкий стиль управления вузами предпочтителен в двадцать первом веке. Более того, роль разных уровней власти (регионального и местного) в воздействии на деятельность вуза должна стать более прозрачной.

Отсутствие гибкости, связи обучения с рынком труда.

В содержании учебных курсов российских вузов часто отражаются только академические традиции, а не потребности рынка труда. Связь между квалификациями и рынком труда выражена очень слабо. По разным оценкам, через три года после окончания вуза менее 20% студентов работают в областях, связанных с полученной специальностью. Около 50% студентов обучаются не на дневном отделении, а получают дистанционное, вечернее или заочное обучение. Однако вузами недостаточно учитываются потребности этих студентов, поскольку преподавателям не разрешается менять существующую структуру курса обучения и приводить в соответствие образовательные стандарты. Попытка достичь большей гибкости посредством внедрения системы «бакалавр-магистр» пока не достигла больших успехов, так как у вузов нет особых стимулов к переходу на данную систему. Более того, есть сомнения, что формальное введение двухуровневой системы повысит качество образования. Нужно не просто выйти на эту систему, но и увеличить гибкость учебных программ, ведущих к степени бакалавра, и прояснить условия перехода от бакалавра к степени магистра.

Слабая связь с интеллектуальным бизнесом (бизнесом высоких технологий).

Систематические связи вуза (как формальные, так и неформальные) с бизнес-сообществом до сих пор остаются редким явлением. В отличие от большинства развитых стран, российские вузы не рассматриваются как важные научно-исследовательские и инновационные центры, и эта функция отводится скорее Академии наук. В результате большинство попыток интегрировать образование и развитие технологий терпит неудачу. Научные работники уходят из вузов и создают фирмы для коммерческой передачи технологий вне рамок сектора, что в свою очередь способствует дальнейшему ослаблению инновационного потенциала вузов и снижению конкурентоспособности российского инженерного и естественно-научного образования.

Необходимость реформирования системы финансирования высшего образования.

В финансировании вузов средства из федерального бюджета и внебюджетные доходы составляют приблизительно равные доли. Система государственного финансирования, основанная на подробно прописанных постатейных ассигнованиях, наряду с установленными Казначейством процедурами, стала негибкой и малоэффективной. Она не дает вузам возможности распоряжаться бюджетными и внебюджетными поступлениями как единым целым. Как текущие, так и капитальные расходы финансируются на ежегодной основе без возможности переноса остатка из одного бюджетного года на другой, что препятствует долгосрочному планированию внутреннего развития.

Система предоставления платных образовательных услуг до конца не продумана, и это ограничивает доступ к образованию студентам из менее обеспеченных семей. Помимо платы за обучение в негосударственных и некоторых государственных учебных заведениях, студентам, как правило, приходится платить за «внеклассные» консультации, экзамены и использование некоторых технических средств и оборудования. Непрозрачность и неотрегулированность этой сферы приводит к неэффективности и неравенству.

Окончание следует