Модель реформы от Всемирного банка

Мы продолжаем печатать доклад «Модернизация российского образования», подготовленный экспертами Всемирного банка. Напомним, что в прошлом номере «МП» мы остановились на проблемах высшей школы. Какие же реформы, по мнению банка, ей необходимы?

Продолжение. Начало в «МП» №№ 3-4

Модернизация высшего образования. РЕКОМЕНДАЦИИ

России нужна национальная стратегия развития высшего образования для стимулирования вузов к внедрению инноваций и усилению связи высшего образования с потребностями глобальной конкурентной экономики.

В Концепции реформы профессионального образования, подготовленной Центром стратегических разработок в феврале 2004 года, признается необходимость развития в России системы высшего образования мирового уровня с целью повышения его качества и доступности. В ней предложен целый ряд мероприятий, необходимых для достижения этой амбициозной цели: введение двухступенчатой системы «бакалавр-магистр»; интеграция учебных и научно-исследовательских учреждений; создание десяти научно-исследовательских вузов мирового класса и обеспечение выплаты специальных премий талантливым исследователям и преподавателям. Однако в концепции не указано, как эти мероприятия складываются в системную стратегию с четким планом достижения целей, а не проведения мероприятий. Концепция – первый серьезный шаг, но до превращения высказанных в ней идей в основу национальной стратегии развития высшего образования необходимо предпринять как минимум три следующих шага.

Во-первых, эти идеи должны быть выстроены в последовательную структуру в соответствии с целями модернизации. В задачах должно отражаться системное видение искомого нового качества сектора высшего образования, его новой роли в экономике и социальной сфере. В этих идеях должны найти более полное отражение потребности рынка труда, а не традиционные академические программы.

Во-вторых, потребуется выявить те элементы сегодняшней системы, которые объективно тормозят модернизацию.

В-третьих, необходимо ввести четкие показатели для измерения достижения новых целей и выполнения задач, а также временные рамки. При этом можно опереться на множество примеров последних лет, когда правительства развитых стран проводили серьезную модернизацию высшего образования с целью повышения его эффективности.

Иерархия вузов неизбежно сохранится, но существует опасность, что слишком большой крен в сторону создания «ведущих университетов мирового класса» будет означать игнорирование проблем менее престижных вузов, в которых обучаются большинство студентов. При разработке стратегии следует также учитывать прогнозируемое уменьшение населения студенческого возраста. Возможно, появится необходимость в свертывании программ некоторых вузов и закрытии некоторых учебных заведений. В определенной степени это может стать результатом более широкого использования систем подушевого финансирования обучения, повышения самостоятельности вузов, в том числе и в вопросах финансирования, но этот процесс нуждается в координации.

Укрепление институциональной самостоятельности и внесение ясности в систему управления.

Каким образом в управлении вузами можно сочетать государственные обязательства с институциональной самостоятельностью, чтобы иметь возможность решать ключевые социально-экономические задачи? В России есть понимание необходимости в ближайшее время решить вопрос правового положения вузов. Одной из важнейших задач при этом становится усиление самостоятельности вузов во всех ее аспектах одновременно с повышением прозрачности и отчетности за работу. Последнего можно добиться за счет создания в вузах управляющих советов, которые будут осуществлять внешний контроль, оказывать поддержку внутренним управленческим структурам и обеспечивать открытость и прозрачность использования средств.

Необходимо уточнить роль регионов в управлении вузами. Полезные модели развития систем управления можно заимствовать из федеральных систем таких стран, как Германия, Канада, Австралия, где наблюдается тенденция к передаче полномочий центрального правительства органам власти провинций или штатов (как всегда было в Соединенных Штатах).

При разработке новых моделей управления важно рассмотреть возможность создания «буферных агентств» – агентств, подотчетных правительству, в состав которых входят независимые эксперты. Решения агентств не обязательно подлежат прямому утверждению правительством. Это означает, что, когда им предстоит принимать важные политические решения, например, о распределении денежных средств, они в некотором смысле защищены от прямого давления правительства, что может происходить с министерством. Такие агентства были особенно полезны в Великобритании. Их роль в прозрачном распределении финансовых потоков сложно переоценить, но агентства могут быть полезны и в других областях.

В результате реорганизации Министерства образования в марте 2004 года были созданы независимые отдельные внешние агентства, которые при определенной степени независимости могли бы преобразоваться в буферные. Например, передача функции финансирования высшего образования Агентству по финансированию помогла бы отойти от существующей неэффективной и негибкой системы бюджетного финансирования в пользу системы целевого (грантового) финансирования. При этом использование грантов будет предметом контроля, а агентство будет осуществлять мониторинг как финансовой, так и содержательной деятельности на основании установленных академических и финансовых стандартов.

Привлечение большего объема частных средств в систему при сохранении равного доступа к образованию.

Естественное стремление семьи дать детям по возможности лучшее образование можно только приветствовать, поэтому российскому Правительству целесообразно обеспечить прозрачность в вопросах оплаты за обучение в целях обеспечения качества системы высшего образования. Действительно, поскольку диплом вуза – чрезвычайно ценный капитал, которого нет у большинства налогоплательщиков, справедливо предположить, что всем бенефициарам системы высшего образования, независимо от формы обучения, следует оплачивать больше расходов, чем сейчас. В настоящее время более обеспеченные семьи получают больше выгоды от государственных расходов на высшее образование, чем бедные. Например, в 1998 году уровень поступления в учреждения высшего и среднего специального образования молодежи вузовского возраста составил 6,1% из семей с самыми низкими доходами и 134,5% из семей с самыми высокими доходами.

Опыт других стран показывает, что желание повысить плату за обучение сразу приводит к появлению политической оппозиции, поэтому важно обеспечить информированность общественности о существующих проблемах. Иначе эти меры могут привести к неожиданным неприятным последствиям. Например, в середине 1990-х годов в Венгрии была введена система платного обучения. Но в 1998 году от нее отказались. Ирландия попыталась восстановить плату за обучение в 2003 году, но отказалась от этой затеи после многочисленных протестов общественности. Несколько лет назад в Великобритании была введена плата за обучение наряду со студенческими займами. Этот процесс был связан с большими трудностями и служил постоянным предметом дебатов в средствах массовой информации. Поскольку для большинства семей переход от налогообложения к оплате экономически выгоден, нужно привести веские политические аргументы в пользу этих мер, но это неизбежно вызовет негативную реакцию со стороны некоторых политических групп.

В случае повышения платы за обучение (и даже если не делать этого) следует уделить более серьезное внимание защите от дискриминации детей из бедных семей в системе, которая будет по-прежнему во многом зависеть от государственных средств. Необходимо развивать систему социальных стипендий на обучение и займов на получение образования. В Концепции Центра стратегических разработок предлагается введение студенческих займов, но не проработан механизм их предоставления. В настоящем докладе нет возможности разбирать достоинства альтернативных систем из-за их сложности, однако следует отметить, что сейчас в других странах все большее распространение получает опыт использования различных систем студенческих займов, обзор и анализ которых в случае необходимости Банк мог бы представить правительству. Учитывая политические разногласия, неизбежно окружающие вопросы, связанные с платой за обучение и студенческими займами, важно продумать поэтапность их введения – слишком быстрое введение систем займов может привести к возникновению проблем практического характера, которые получат широкую огласку и подвергнутся острой критике в средствах массовой информации (как это случилось в Великобритании).

Формирование системы оценки качества высшего образования.

Как найти баланс между стремлением к предоставлению высококачественных образовательных услуг и желанием обеспечить равенство доступа? Прежних внутренних механизмов обеспечения качества оказывается уже недостаточно. От Болонского процесса можно ожидать заявления о необходимости разработки общих европейских стандартов с целью повышения образовательной мобильности студентов. Усиление мобильности студентов и самостоятельности вузов должно неизбежно привести в России к налаживанию новых механизмов отчетности вузов, как это произошло в 1990-е годы в большинстве стран ОЭСР. Эти механизмы не должны быть административными. Большие надежды возлагаются на новую Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки, которая призвана способствовать усилению роли бизнес-сообщества, профессиональных ассоциаций, а также гражданского общества в обеспечении качества.

Введение единого государственного экзамена как основного механизма поступления в вузы.

Хотя существуют еще некоторые нерешенные проблемы, эксперимент с экзаменом показал, что ЕГЭ помогает повысить доступность высшего образования для детей из удаленных территорий. Он также сделал процесс поступления более прозрачным и эффективным. Существуют хорошие основания для перевода ЕГЭ из статуса эксперимента в разряд стабильного инструмента реализации образовательной политики. Конечно, при этом необходимо усовершенствовать содержание тестов, равно как и улучшить организацию экзамена. Важно отметить, что нигде в мире не существует идеальной системы зачисления в вузы. Некоторые страны успешно совместили систему выпускных экзаменов в школе с вступительными экзаменами в вузах, но в каждом отдельном случае есть определенные особенности и недостатки. Дальнейшее обсуждение различных систем и аналитическое сравнение могут быть полезными для России. Однако, без сомнений, сравнение ЕГЭ с советской системой поступления в вузы демонстрирует, что лучше иметь новый, хотя и несовершенный, экзамен, чем старую неадекватную систему.

Повышение гибкости и согласованности с требованиями современной экономики.

Есть надежда, что переход к системе, ведущей к получению дипломов двух уровней, будет способствовать изменению структуры и содержания курсов обучения в целях более полноценного отражения потребностей современной экономики. В предлагаемых исследовательских университетах можно обеспечить прямую связь научных исследований, инноваций и профессионального обучения. Но при этом важно избежать сверхконцентрации талантов в небольшом числе научно-исследовательских вузов. Возможно, лучше продумать вопрос о формировании «ведущих факультетов», как в других европейских странах (в первую очередь в Великобритании), которые не нужно, и в идеале не придется, сосредоточить в очень небольшом количестве вузов.

Заинтересованность и привлечение российских предприятий, в частности, расположенных вдали от больших городов, к деятельности местных вузов заслуживает всяческого поощрения. Это может способствовать повышению соответствия курсов обучения потребностям рынка труда. Это может также содействовать росту российского научно-исследовательского потенциала и развитию регионов.

Возможности вузов привлекать дополнительные финансовые средства из частных источников могут быть расширены за счет повышения гибкости в использовании государственных средств. При оказании поддержки в развитии таких связей, судя по опыту других стран, необходимо иметь ясность в вопросе о том, в какой степени преподавателям, профессорам и научным сотрудникам вузов разрешено участвовать в патентовании и предпринимательской деятельности. В некоторых странах выражается серьезная озабоченность в связи с тем, что быстрые темпы коммерциализации научных результатов препятствуют свободному распространению знаний, внося раздробленность в научно-исследовательское сообщество, искажая приоритеты научно-исследовательской работы в ущерб фундаментальным исследованиям и способствуя нежеланию ведущих профессоров и преподавателей вести занятия со студентами. Кроме того, если в результате этого процесса неизбежно увеличивается разница в доходах преподавателей естественнонаучных и гуманитарных дисциплин, это усилит бытующее с советских времен предвзятое отношение к гуманитарным дисциплинам, что нанесет большой вред российской культуре на долгие времена.

Окончание следует