Лобби в рамках закона. Тема «Политическое давление и группы интересов». 9-й класс

В коридорах власти. Коридоры власти привлекательны не только для политических партий, которые открыто и прямо провозглашают свою цель – бороться за власть, удержать ее. Есть организации, которые прямо не заявляют о том, что стремятся овладеть властью. Более того, они могут провозглашать и неполитические задачи, например, экономические, культурные. Но зачастую добиться этих целей можно, только оказывая влияние на власть, на принятие ею политических решений.

Политическое влияние, как банковский счет: чем реже его используешь, тем больше у тебя остается.Э.Янг

Как вы понимаете высказывание американского политолога? Согласны ли вы с тем, что реальное политическое влияние стоит демонстрировать не слишком часто?

Для обозначения подобных организаций и групп появилось особое понятие – лобби. Что же это такое? В переводе с английского слово «лобби» означает холл в отеле, который располагается на первом этаже. Рассказывают, что, когда депутаты американского парламента собрались на свое первое заседание, они располагались в одном из дорогих отелей Вашингтона. Их очень хорошо охраняли, но с депутатами избиратели могли пообщаться в холле гостиницы. Здесь им высказывались пожелания и отношение к принятым решениям. В дальнейшем этот факт дал рождение политическому термину «лоббизм».

С экранов телевизоров, со страниц газет нам сообщают о требованиях «аграрного» лобби, лобби «естественных монополистов», то есть производителей и поставщиков топливно-энергетических ресурсов и сырья на рынок страны. Можно услышать и о военно-промышленном лобби, о влиянии, оказываемом на политику правящих кругов со стороны мафиозных, криминальных структур, есть свои лоббисты в сфере образования и культуры. Лоббирование – это «продавливание» определенными группами людей своих требований путем привлечения на свою сторону влиятельных политических деятелей.

Какими методами может осуществляться политическое давление? Может ли давление на политиков носить незаконный характер?

Попробуем выделить ту группу признаков, на основании которых можно определить лобби.

Прежде всего это организованная группа, имеющая определенную структуру – центральное руководящее звено, региональные отделения.

Необходимо также, чтобы люди, входящие в данную группу, отстаивали свои, ими осознанные и понятые интересы.

Группа давления должна быть способной на самостоятельное принятие решений. Ею никто не должен манипулировать, никто не должен навязывать ей свою волю.

Лоббистской можно считать группу, которая оказывает достаточно эффективное, заметное в обществе давление на власть.

Из истории лоббизма. Можно не участвовать в парламентской деятельности, не создавать партий и не выставлять их кандидатов на выборах, можно не быть членом кабинета министров и тем не менее проводить в жизнь свою политику, свои интересы. Задумайтесь, почему правительству российского императора Александра I не удалось провести в жизнь разработанные им конституционные проекты, решить судьбу крепостного права в начале ХIХ века? Кто в данном случае оказал давление на правительство, на государственную волю самого царя? Широкие круги российского дворянства, и прежде всего дворянства провинциального.

Присутствуют ли в выступлении российских помещиков против конституции и либеральных реформ признаки лоббизма? Почему власть пошла на поводу у тех сил, представители которых утверждали: «Нам нужна не конституция, а пятьдесят дельных губернаторов»?

Или другой пример. В течение первой половины ХIХ века в США нарастали противоречия между промышленно развитым Севером и аграрным, плантаторским Югом. Усиливающие свои позиции в экономике предпринимательские круги северных штатов не могли смириться с засильем южан в политической жизни. 60 тысяч плантаторов-южан диктовали свою волю 25 миллионам американцев.

Приведенные примеры содержат определенные элементы лоббирования. Но именно элементы. Потому что ни российские помещики, ни представители южных и северных штатов не создавали своих постоянных организаций, не принимали программных документов, не имели четкой внутренней структуры. Тем не менее даже на основании этих примеров мы видим, что в основе принятия политических решений группам и силам давления принадлежит весьма существенная роль. Не сами политики, не сами партии, а те, кто стоит за ними, «на задней линии», конструируют эти решения. Получается по логике хорошо известной поговорки «Кто платит, тот и заказывает музыку».

Признаки лоббистских организаций. Современный мир дает нам широкую палитру различных групп, оказывающих влияние на общественную жизнь. Прежде чем подробно остановиться на их классификации, снова вернемся к признакам лоббирования.

1. Организация. Что включает в себя это понятие? Демонстрация, выступающая за отставку правительства, тоже оказывает давление. Но подобное собрание людей носит случайный характер. Его участники разойдутся, и давление, оказываемое им, исчезнет. Только в том случае мы можем назвать выступление лоббистским, когда сама демонстрация была организована группой или комитетом, действующим на постоянной основе. Именно эти группы, а не организованное ими выступление и будут относиться к лоббистским. Демонстрация же в данном случае будет являться способом оказать давление.

Можно привести и другие примеры. Есть, в частности, такие группы людей, которые периодически собираются для выработки либо обсуждения каких-либо решений. Такими собраниями могут быть организованные обеды, банкеты, где у людей есть возможность пообщаться друг с другом, поднять те или иные актуальные вопросы.

До революции 1917 года в России было принято устраивать банкетные кампании, приурочиваемые к торжественным датам, событиям, юбилеям. В ходе подобных кампаний поднимались острые политические проблемы, разворачивались дискуссии, формировалось общественное мнение. Наиболее значимая банкетная кампания развернулась в ноябре-декабре 1904 г., она была посвящена сороковой годовщине судебной реформы Александра II. Кампания дала возможность либеральным кругам выступить с оппозиционными правительству требованиями, высказать убежденность в необходимости разработки и принятия конституции.

Можно ли назвать подобные выступления действием групп давления? Вряд ли, потому что эти собрания, обеды происходили не регулярно, они не имели постоянного круга участников. С другой стороны, совершенно не обязательно, чтобы группа давления имела столь же четко определенную структуру, как и политическая партия. Французский политолог Ж.-М.Денкэн отмечает: «Лица, которые регулярно согласовывают свои действия для выработки стратегии, составляют группу давления с того момента, как только их собрания выходят на эффективные и постоянные действия».

Итак, важнейшие признаки организации группы давления – это ее регулярность и постоянство, причем как в составе участников, так и в характере действий.

2. Цель. Задумаемся, а для чего, собственно, мы выделили в качестве одного из важнейших признаков группы давления наличие цели, приверженность входящих в группу людей тому, что поднимают они на своих знаменах?

На политической арене есть активные участники, которые пропагандируют различные политические программы. Существуют политическая реклама и люди, для которых «продажа» тех или иных идей является источником средств существования. Печатаются и распространяются плакаты, изготавливаются значки с символикой, снимаются рекламные ролики. Россияне могли быть свидетелями активной политической рекламной кампании в дни, предшествующие выборам в Федеральное Собрание, а также выборам президента. Можно ли людей, так называемых «пиарщиков» (от «public relations» – публичная информация), занимающихся этой деятельностью, отнести к группам давления? Нет, потому что они отстаивают не свои цели, а цели тех, кто платит за организацию рекламной кампании. Группа давления имеет свои цели и сама представляет их и отстаивает на политической арене.

3. Независимая позиция. Еще одним признаком, необходимым для определения группы давления, является наличие независимой позиции. Не только организованность и пристрастность, но и независимость – вот триединая формула исследуемой нами группы. Что означает быть независимым? К примеру, иные движения, организации могут открыто заявлять о своей полной автономности, кричать везде и всюду, что они свободно выражают исповедуемые ими взгляды. Но это может быть кажущаяся независимость. В действительности в завуалированной форме здесь могут быть представлены интересы совершенно других сил. Позволим себе еще один исторический экскурс. В послевоенные годы в правление президента Д.Эйзенхауэра в США разгорелся крупный скандал вокруг руководства профсоюза водителей грузовиков и складских рабочих. Этот профсоюз был одним из наиболее влиятельных и активных в стране. По его инициативе проводились многочисленные акции протеста забастовки с требованием повышения заработной платы, усиления социальной защиты рабочих. Профсоюз участвовал и в проведении предвыборных кампаний, выступая в поддержку определенных кандидатов. Однако, как выяснилось, руководство профсоюза во главе с Дж.Хоффой было нечисто на руку, замешано в связях с мафией.

Кто в данном случае являлся подлинной группой давления? Кто «делал политику» – профсоюз водителей грузовиков или мафиозная организация, стоящая за ним? Многие считали, что руководство профсоюза выполняло политический заказ своих «спонсоров», их политическую волю. Согласны ли вы с этим мнением?

Прежде чем говорить о независимой позиции той или иной организации, необходимо собрать о ней информацию, убедиться в том, что за словами о независимости и свободе деятельности стоят реальные дела.

С другой стороны, независимыми могут быть даже газеты. Некоторые политологи полагают, что можно включить в разряд групп давления и некоторые печатные органы, которые сами пытаются влиять на общественное мнение и на власть. К таким изданиям причисляют, в частности, лондонскую «Таймс», парижскую «Монд», «Нью-Йорк таймс» и «Вашингтон пост» в США. Это солидные, авторитетные издания, известные своими аналитическими материалами и весьма далекие от сиюминутной политической конъюнктуры. Они сами по себе, независимо от политиков и партий, представляют определенную политическую линию, имеют свое суждение об обстановке в стране и в мире.

Можем ли мы назвать подобные издания в нашей стране? Ответить на этот вопрос достаточно сложно. Наша политическая пресса только обретает зрелость, контуры той самой «четвертой власти», какой она и должна быть в современном обществе.

4. Эффективность давления. Политологи полагают, что любой коллектив людей, любая группа, независимо от интересов ее членов, может стать группой давления. Наиболее часто приводимый в доказательство этого пример – общество рыболовов-любителей. Казалось, что может быть дальше от политики. Люди, любящие отдых на природе с удочкой в руке, – какое отношение к политике они могут иметь? Давайте задумаемся.

Ведь общество рыболовов не живет в безвоздушном пространстве. Его интересы связаны с интересами других людей, других организаций. И если другие организации начинают вторгаться в сферу интересов наших мирных рыболовов, они используют все силы и средства для защиты своих прав. Например, организация рыболовов непременно должна выступить в поддержку экологического движения, за защиту окружающей среды от разрушительного воздействия человека. Они будут требовать принятия мер по очистке водоемов, восстановлению природного баланса. Организация поддержит на выборах тех кандидатов, которые будут включать в свои программы экологические требования и, напротив, выступит против тех, кто представляет интересы промышленных кругов, связанных с «грязным» производством.

В ряде случаев наше общество рыболовов может выступить и против программ увеличения военных расходов, размещения новых военных объектов, проведения испытаний оружия. А это есть уже не что иное, как вторжение откровенно неполитической организации (как нам представлялось первоначально) в сферу большой политики. Мы хорошо знаем и о той активности, которую проявляет в политической сфере международная экологическая организация «Гринпис». В парламенты многих европейских стран, а также в Европарламент избираются представители «партии зеленых». В данном случае мы можем с полным основанием говорить об эффективности давления, оказываемого организаций.

В Германии, например, к числу лоббистских групп, оказывающих эффективное воздействие на политическую обстановку, относят Федеральный союз германской промышленности, Объединение германских профсоюзов, Немецкий союз велосипедистов и даже Союз любителей ската (популярной в стране карточной игры). Наиболее мощное и эффективное политическое давление, по мнению политологов, оказывают в современном мире предпринимательские союзы и организации, профессиональные ассоциации, женские и молодежные движения. Они могут рассчитывать на наиболее широкий круг союзников, а также располагать значительными средствами для усиления своего влияния и пропаганду своих взглядов.

Какие организации, на ваш взгляд, и почему именно могут оказывать наиболее существенное воздействие на проводимый в стране политический курс?

Типология групп политического давления. В политической науке существует несколько типологий групп давления. Одной из наиболее распространенных является типология, основывающаяся на природе отстаиваемых интересов. Условно в этой связи можно выделить две большие группы интересов – материальные, связанные с сохранением существующего положения и получения новых выгод, и моральные – защита духовных принципов и интересов.

К категории групп, отстаивающих материальные интересы, относятся профессиональные союзы и предпринимательские организации. Возникнув в 1820-х гг. ХIХ в. в европейских странах, вступивших на путь промышленной революции, профессиональные союзы прошли в своем развитии долгий путь, добились легализации (законности) своей деятельности, стали важными действующими лицами в политике. Требования профсоюзов включали и включают в себя как экономические, так и политические положения. К экономическим следует прежде всего отнести установление фиксированного минимума заработной платы, ее индексацию в зависимости от роста цен, расширение системы социального страхования (в случае потери работы, по старости, по болезни). Политическими можно считать требования расширения политических прав и свобод, отставки неугодных министров, выступления против ведения военных действий и другие.

Средства оказания давления со стороны профсоюзов различны: пикетирование, проведение митингов и демонстраций, выступления в печати, наконец, забастовка – крайнее, исключительное средство борьбы, когда все иные средства уже исчерпаны. Забастовки разрушительны для фирм, страны в целом, не менее убыточны они и для кармана самого работника. Японские рабочие, дабы не причинять ущерба предприятиям, стали практиковать проведение акций протеста исключительно в свободное от работы время. Зрелые традиции профсоюзного движения сложились в таких странах, как Великобритания, Франция, Германия, Швеция, Соединенные Штаты Америки.

Можно выделить три показателя, характеризующих профсоюзное движение: представительность, структура (единая или плюралистичная), дисциплина. Самые высокие показатели представительности профсоюзов (около 90% от общей численности работающих по найму) отмечены в Швеции. В Великобритании Конгресс тред-юнионов объединяет 40% рабочих. Существенно сократились в последние десятилетия традиционно высокие показатели участия в профсоюзном движении во Франции – сейчас они составляют всего 10%. Незначительна доля рабочих – членов профсоюзов в США (не более 2-3%). Но эти цифры показывают только количество постоянных членов, во время политических кампаний голоса сторонников профсоюзного движения могут быть и более весомыми.

Различаются профсоюзы и по организационной структуре движения. Деятельность всех отраслевых организаций в Германии координирует Объединение немецких профсоюзов, в Великобритании – Конгресс тред-юнионов, в Соединенных Штатах Америки – Американская федерация труда, единый профцентр Сохио существует и в Японии. Во Франции и в Италии работают несколько профсоюзных центров, отстаивающих порой различные позиции. Есть, в частности, даже так называемые белые профсоюзы, находящиеся под влиянием католической церкви. Свои организации имеют социалисты и коммунисты.

Дисциплина характеризует взаимодействие руководства профсоюзной организации и ее рядовых членов. Если она слаба, то это отражается на эффективности деятельности профсоюза. Рядовые члены, отдельные отраслевые организации могут отказаться исполнять общие установки, соблюдать правила проведения забастовки или объявить забастовку, не санкционированную руководством профсоюза. «Дикие», не контролируемые центром забастовки способны подорвать влияние профсоюзов в обществе, более того, привести к снижению уровня социальной защищенности рабочих. Примером «диких» забастовок можно назвать выступления в Англии в 1970-х годах. В результате пришедшему к власти правительству консерваторов во главе с М.Тэтчер удалось осуществить наступление на права профсоюзов.

После распада СССР и крушения системы государственных профсоюзов в России идет становление качественно нового профсоюзного движения. Еще в 1990 г. возникло новое объединение – Федерация независимых профсоюзов России, сейчас это крупнейший профцентр. Значительным влиянием пользуются весьма активный в политической сфере Независимый профсоюз горняков (НПГ), Ассоциация летного состава гражданской авиации (ВПАЛС), Федерация профсоюзов авиадиспетчеров (ФПАД). Возникают и совсем небольшие организации – союз пожарных «Гефест» и даже Независимый профсоюз фармацевтов аптеки №5 Санкт-Петербурга.

На сегодняшний день крупнейшие профсоюзы России насчитывают сотни тысяч членов. Идет формирование и особого вида профессиональных организаций – это объединения работников кооперативов, акционерных обществ, коммерческих предприятий.

К наиболее влиятельным группам материальных интересов следует отнести предпринимательские организации. Они возникают и формируются наряду с профессиональными союзами. В крупнейших странах мира процесс образования национальных предпринимательских ассоциаций в основном шел после Второй мировой войны.

Активно воздействуют на политическую обстановку предпринимательские организации в Германии. К их числу можно отнести Федеральный союз германской промышленности, а также отраслевые предпринимательские организации (в военной, автомобилестроительной, химической промышленности). Крупная предпринимательская организация возникла в 1972 г. в США под названием «Круглый стол» бизнеса страны. Почти три тысячи деловых ассоциаций имеют свои штаб-квартиры в Вашингтоне. Две наиболее значительные организации для многих отраслей бизнеса – это коммерческая палата США и Национальная ассоциация производителей. Американский нефтяной институт представляет интересы крупных нефтяных компаний. Интересы фермеров защищает Американская федерация фермерских бюро, основанная в 1919 году.

В современной России также идет формирование предпринимательских союзов и организаций. На сегодняшний день их насчитывается уже несколько десятков. Они действуют практически во всех регионах страны. К числу наиболее влиятельных, имеющих федеральное значение организаций можно отнести Российский союз промышленников и предпринимателей. Однако на пути развития предпринимательского движения в стране существует серьезная опасность – проникновение в деловую среду организованной преступности, мафиозного капитала. Необходима правовая защита бизнесменов от посягательств со стороны криминальных структур. Промышленники, финансисты так же, как и все граждане России, заинтересованы в процветании и стабильности страны, защите прав и свобод ее жителей. Неверно было бы представлять всех бизнесменов жуликами, думающими только о том, как бы нажиться на обнищании народа, «урвать» денег и удрать за границу. Так может считать только обыватель. Гражданину же, знакомому с историей и традициями своей страны, должно быть известно, как много сделали российские промышленники и купцы в дореволюционный период. Они строили больницы, странноприимные дома, покровительствовали театрам, музеям и самое главное – создавали крупные предприятия и фирмы, чья продукция достойно представляла Россию на мировом рынке. Подлинное гражданское сознание должно отличать и современных российских предпринимателей.

Подберите в газетах материал о деятельности предпринимательских организаций в современной России. Какие интересы они отстаивают? Каким образом добиваются поставленных целей? Чему должны служить встречи Президента РФ с представителями предпринимательских кругов?

К группам, защищающим моральные интересы, можно отнести религиозные организации, борцов за мир, миротворческие, антирасистские. Кроме того, можно назвать организации, выступающие в защиту окружающей среды, гуманистических идеалов и ценностей, в защиту самого человека от разрушительного воздействия на его внутренний мир современных информационных технологий, темпов жизни. Подобные движения, возникшие и оформившиеся в послевоенные годы практически во всех передовых странах, свидетельствуют о росте гражданской активности и самосознания людей, пересмотре их отношения к окружающему миру, самим себе, политике. Растет уровень образованности и культуры общества – растет и количество участников различных гражданских инициатив. В обществе формируется целый спектр устойчивых интересов, современная демократия тем и ценна, что в ее условиях подавляющее большинство этих интересов может быть выражено, представлено и защищено.

Зачастую группы давления отстаивают как материальные, так и моральные интересы. К таковым можно отнести Профсоюз работников образования и науки. Школьные учителя, преподаватели вузов, ученые, деятели культуры требуют не только повышения заработной платы и обеспечения достаточного финансирования всей образовательной сферы. Они отстаивают право свободы творчества, поднимают вопросы содержания образования, методов обучения. Долгие годы в нашей стране актуальным для работников образования был вопрос о самостоятельной разработке и внедрении новых программ, использовании различных учебников. Этот пример показывает нам, насколько тесно связаны между собой материальные и духовные интересы – одно из важнейших условий повышения качества образования.

Лоббистские организации в современном мире. Группы давления играют в обществе важную связующую роль. Эта связь власти и народа, возможность для властей получить достоверную и обстоятельную информацию о реальных общественных интересах, учесть их при разработке и принятии политических решений, законов.

Классической системой групп давления следует считать американскую. Американцы всегда охотно вступали в различные объединения, чтобы способствовать защите и продвижению своих интересов. Еще в ХIХ в. французский дипломат и ученый А.Токвиль (1805-1859) в книге «Демократия в Америке» отметил эту особенность как подлинно национальную черту американцев. Согласно одному из современных опросов 56% американцев заявили, что были бы готовы создать группы с тем, чтобы выступить против несправедливого закона, в то время как в Великобритании о такой готовности заявили 34%, в ФРГ – 13%, в Италии – 7%.

Установка на организованную совместную защиту своих интересов глубоко укоренилась в американской политической культуре. Сегодня в стране существует примерно 11 тысяч различных групп давления.

Деятельность лоббистов в подавляющем большинстве стран современного мира регламентирована законами. В США лоббирование осуществляется на строго легальной и гласной основе. Согласно принятому в 1946 г. закону о регулировании лоббирования лица и организации, выступающие в роли лоббистов, обязаны регистрироваться у клерка палаты представителей и секретаря сената, а также предоставлять им сведения о том, на кого они работают, каковы цели их клиентов и расходы на лоббистские мероприятия. В ФРГ, в отличие от США, нет единого закона о лоббизме. Вместо этого действует целый ряд нормативных актов, например «Единое положение о федеральных министерствах». Согласно данному документу министерства имеют право привлекать к работе над законопроектами вневедомственных экспертов, консультантов, иных представителей «заинтересованных профессиональных кругов». Могут создаваться совещательные органы для подготовки законопроектов. Отметим и такие документы, как «Регламент деятельности германского бундестага», предусматривающий возможность проведения в парламентских комитетах публичных слушаний «экспертов и представителей интересов». В 1972 г. был принят закон, предусматривающий обязательную публикацию так называемого лоббистского списка – перечня различных союзов, объединений, их представителей, желающих получить официальный доступ к парламенту и правительству, к той политической кухне, которая существует вокруг власти.

Наконец, каждый депутат согласно «Кодексу поведения члена бундестага» обязан регистрировать в специальных документах данные о своем прежнем участии или сотрудничестве с союзами, а также своевременно заявлять о всех нынешних соглашениях и контактах с различными организациями и фирмами. Указаны даже максимальные размеры суммы, на которую может принять подарок депутат бундестага. Это положение было введено после того, как одна японская фирма презентовала каждому из германских парламентариев часы.

Необходимость разработки и принятия подобных законов очевидна. Группы давления, представляющие реальные общественные интересы, оказывают существенное влияние на политическую жизнь, и нужно, чтобы это давление вписывалось в рамки закона, чтобы оно не представляло собой «закулисных игр» и интриг. Тогда реже будут встречаться факты коррупции, взяточничества в государственном аппарате. Принятие подобных законов – необходимость дальнейшего развития России, ее продвижения по пути демократических преобразований. Наше гражданское общество и правовое государство только формируются, выкристаллизовываются группы интересов, и необходимо освоить культуру и приемы их цивилизованного отображения в политической сфере.

В чем вы видите опасность деятельности лоббистов, не регламентированной никакими законами?

Контрольные вопросы

1. Расскажите о возникновении лоббистских организаций. Чем первоначальное значение слова «лобби» отличается от смысла этого понятия в современном политическом словаре?

2. Расскажите о признаках группы давления. Проиллюстрируйте каждый из них конкретными примерами.

Андрей ИОФФЕ, Ольга КИШЕНКОВА, кандидаты исторических наук