На чтение: ≈ 24 мин.Краснодарский край вошел в число победителей конкурса субъектов РФ, внедряющих комплексные проекты модернизации образования. Об особенностях регионального проекта, о первом опыте введения на Кубани нормативного финансирования и новой отраслевой системы оплаты труда на совещании рассказал Михаил АСТАПОВ, руководитель Департамента образования и науки Краснодарского края.
– Сегодня в Краснодарском крае около 3,5 тысяч образовательных учреждений. На финансирование региональной системы образования в 2007 году тратятся 20,2 миллиарда рублей из отраслевого и 101 миллиард из консолидированного бюджета. Все это значительные суммы, так как мы рассматриваем финансирование как основу стабильного и устойчивого развития образования, без этого говорить о продвижении вперед не представляется возможным. С 2004-го по 2007 год консолидированный бюджет Краснодарского края вырос почти в 2 раза, только на реализацию краевых целевых программ – «Развитие образования», «Развитие системы организации школьного питания», «Дети Кубани» – в 2007 году выделено около 700 миллионов рублей. Софинансирование мероприятий приоритетного национального проекта «Образование», включая средства, направленные на введение новой системы оплаты труда, составило 2,5 миллиарда рублей, причем из федерального бюджета мы рассчитываем получить 1,5 миллиарда.
Повышение статуса учебной и воспитательной работы в системе образования края началось задолго до появления национального проекта. Это поощрение губернаторскими премиями лучших классных руководителей и учителей, достигших признаваемого обществом качества профессиональной деятельности, поддержка одаренных детей и талантливых педагогов через вручение именных премий и губернаторских стипендий, учреждение губернаторских грантов в размере 50 и 100 тысяч рублей образовательным учреждениям – победителям краевого конкурса инновационных проектов. Эта работа идет и сегодня, но уже в других масштабах. Если раньше все эти шаги имели локальный, узковедомственный характер, были привлекательны исключительно для узкого круга специалистов внутри отрасли и поощряли за уже достигнутые результаты, то конкурсы в рамках нацпроекта позволили придать им общенациональный характер. Огромное значение при этом имеет деятельность СМИ – и федеральных, и региональных: за последний год о системе образования в позитивном плане население узнало гораздо больше, чем на протяжении многих предшествующих лет.
Главным итогом первого года стало то, что нацпроект реально инициировал системные изменения в отрасли, включил новые принципы и механизмы управления. С 1 января 2007 года в крае во всех общеобразовательных учреждениях введена новая система оплаты труда, развивается государственно-общественное управление. Ирония судьбы: пока образование считалось приоритетом (по Указу Президента РФ №1, по записям в Законе «Об образовании»), оно находилось далеко не в приоритетном положении, как только из нашего главного документа исчезло слово «приоритетное», все сразу изменилось.
Особенности конкурсов в рамках нацпроекта заключались в их масштабности. Это предопределило систему их проведения в два этапа – на муниципальном и краевом уровнях, позволило включить в общественную экспертизу большое количество экспертов: на краевом уровне – более 400, на муниципальном – более 1500 человек. В прошлом году они трудились бесплатно, в этом году в бюджете края предусмотрены расходы на эти цели, и оплата составит 122 рубля за час работы. В среднем эксперт будет получать около 2000 рублей. Не скрою, что в прошлом году у нас были очень серьезные опасения по поводу качества экспертизы, потому что оценка-то общественная, а жалобы придется разбирать органам управления образования на муниципальном уровне. Надо сказать, что подготовительная работа, которая была проделана, привела к тому, что по итогам конкурса в прошлом году жалоб как в Департамент образования и науки, так и в краевой комитет профсоюза практически не поступало. А если они и были, то все проблемы довольно легко решались. Так же, как и в других регионах, большая доля общественных экспертов – это члены отраслевых профсоюзных организаций и прежде всего Профсоюза работников народного образования и науки. Именно благодаря его участию нам удалось организовать и провести широкомасштабную экспертизу конкурсных материалов без каких-либо серьезных проблем, не случайно сопредседателем региональной конкурсной комиссии стала председатель Краснодарского краевого комитета профсоюза Людмила Ивановна Цей. В результате если в прошлом году в конкурсе участвовали 362 школы и 991 учитель, то в этом году уже 468 школ и 1460 учителей. Мы рады, что вошли в число победителей конкурса субъектов РФ в рамках национального проекта. За три года на реализацию комплексного проекта модернизации образования из средств федерального бюджета край получит 1 миллиард 200 миллионов рублей, из краевого бюджета – 6 млрд. 268 млн. рублей.
Особенностью регионального проекта комплексной модернизации стало то, что он основывается на использовании новых экономических механизмов. Улучшение качества образования при повышении эффективности использования бюджетных средств невозможно без изменения механизмов финансирования образовательных учреждений. Поэтому с 1 сентября 2006 года по поручению губернатора Александра Ткачева все общеобразовательные учреждения края переведены на нормативно-подушевое финансирование. Готовясь к работе в новых условиях, мы изучили опыт Тюменской, Самарской, Новосибирской областей, Санкт-Петербурга и других регионов, взяли на вооружение все лучшее, но, учитывая особенности Кубани, пошли своим путем. Дело в том, что наш край – регион с очень большим удельным весом сельского населения. Причем, характер его расселения отличается даже от соседней Ростовской области, для нас характерны довольно крупные населенные пункты в 10, 15, 20, а в отдельных случаях до 50 тысяч человек. С учетом этого и создавалось первое поколение нормативов в Краснодарском крае. Начали мы с введения дифференцированных нормативов для городских, сельских и малокомплектных школ. (См. таблицу.)
Сегодня в регионе действует система поправочных коэффициентов, учитывающих особенности различных видов образовательных учреждений. Мы довольно много спорили с представителями, посещавшими Краснодарский край в рамках подготовки нашего проекта, но исходили из того, что второй раз проходить по пути, которым мы уже шли в советское время, – стирать в одночасье грань между городом и деревней, подобно смерти. Подобного рода экспериментов в сфере образования быть не может. Наша стратегическая цель состоит в том, чтобы разница между нормативами финансирования городских и сельских школ сокращалась, чтобы они приближались друг к другу, но на этом этапе мы сочли нужным разработать такие нормативы, которые позволяли бы им не просто существовать и выживать, а развиваться. На финансирование в части реализации основных образовательных программ в 2007 году объем субвенций увеличен по сравнению с 2006 годом более чем на 2 миллиарда рублей и в целом составил 7,1 миллиарда. Дополнительно из бюджета края на эти цели предполагается выделить 1109,9 млн. рублей в 2008 году и 2157,1 млн. рублей в 2009 году. Рубль надо считать, но мы совершенно не приемлем утверждения, что рубль руководит образованием. Мне кажется, переходить эту грань ни в коем случае нельзя, если мы думаем о будущем образования, о его качественном развитии.
Разработка и внедрение нормативов позволили нам сохранить сельскую малокомплектную школу. При этом мы исходили из того, что малокомплектная школа должна остаться там, где в населенном пункте она одна. В том случае, когда школ несколько (а у нас в сельской местности таких населенных пунктов довольно много), мы принимали меры по оптимизации сети, и количество образовательных учреждений в крупных районных центрах, станицах действительно сокращалось. Но в небольших удаленных селах, где школы по-прежнему остаются единственным культурно-образовательным центром, они не закрывались. Губернатор нас поддерживает, и в дальнейшем мы не собираемся закрывать школы в сельской местности, хотя определенная реструктуризация сети все же будет происходить.
При переходе на нормативно-подушевое финансирование мы, конечно, провели большую работу по оптимизации внутри общеобразовательных школ, уделив серьезное внимание наполняемости классов. В городской местности она в прошлом году составляла 24,1 человека, в этом году – 25 человек. В сельской местности у нас показатели довольно высокие: в прошлом году – 17,9, а в этом – 18,2 человека, тем не менее, эта работа будет продолжаться, поскольку есть определенные резервы, которые мы вполне можем использовать.
Введение нормативно-подушевого финансирования сделало необходимым переход школ на самостоятельный бухгалтерский учет. В 2006 году таких школ было всего 3,75%, а в этом году уже 10,1%. В двух муниципальных образованиях все школы работают по этому принципу. Мы взяли обязательства в новом учебном году перевести на самостоятельный бухучет не менее половины всех школ края и к 2009 году полностью завершить этот процесс. Это позволит директорам более эффективно использовать бюджетные и внебюджетные средства.
Один из важнейших эффектов, которые мы наблюдали при введении новых финансовых механизмов, – возрастание самостоятельности учреждений в решении жизненно важных вопросов своей деятельности, в том числе в определении соотношения доли расходов на заработную плату и материально-техническое обеспечение образовательного процесса. Сегодня в целом по краю учебные расходы составляют 8,6% в нормативе бюджетного финансирования. В 2008 году мы планируем увеличить их на 1%, а в 2009 году довести до 10%.
Традиционно рост заработной платы учителя в большей степени рассматривался с точки зрения его социального статуса. Сегодня модернизация системы образования ставит целью не только увеличение доходов учителя, но и повышения результативности его труда. То есть меняется суть системы оплаты, которая призвана стать механизмом улучшения качества образования.
Вся работа по переходу на нормативно-подушевое финансирование и новую систему оплаты труда проводилась в тесной взаимосвязи с нашим отраслевым профсоюзом. Это были непростые переговоры. Мне неоднократно приходилось выступать перед профсоюзным активом края, мы организовали серию зональных совещаний в различных городах и районах, общались не только с директорами школ, но и с учителями, пытаясь из первых уст донести информацию о преимуществах новой системы оплаты труда и переходе на новую систему финансирования. Не могу сказать, что все прошло гладко: естественно, были и недовольные, были и обращения, в том числе на федеральный уровень, но основную проблему нам все-таки удалось решить.
Практически во всех регионах сократилось количество учащихся. Несколько лет назад в наших школах училось 713 тысяч человек, а сегодня – 495 тысяч. Такое сокращение, естественно, сказывается на количестве работающих в общеобразовательной школе. Не могу не отметить и другую проблему, которую мы тоже пытаемся решить, – очень высокое количество учителей, достигших пенсионного возраста. Если в 2004 году этот показатель составлял 15,8%, в 2005 году – 16,9%, то в 2006-м – 16,8%. Мы полагаем, что переход на новую систему оплаты труда отчасти изменит эту ситуацию, тем не менее эта проблема остается довольно острой и одной из ключевых. Кстати, в рамках выполняемой работы мы пошли на шаг, от которого нас многие отговаривали. Когда было отменено типовое штатное расписание, мы в крае разработали примерное штатное расписание и направили его в школы. Этот шаг предшествовал переходу на нормативно-подушевое финансирование. Сделали мы его совершенно осознанно, чтобы при разработке норматива сохранить должности, ориентированные на воспитательную работу. Нам удалось убедить финансистов, чтобы расчет шел с учетом педагогов-психологов, социальных педагогов, чтобы они не оказались за пределами общеобразовательных школ. Сохранить педагогов дополнительного образования в штатах школ при переходе на новую систему финансирования довольно сложно. Но мы нашли выход, предложив перевести этих специалистов в систему дополнительного образования. На самом деле они фактически остались в школе, но с точки зрения оплаты труда и подчиненности ситуация изменилась. Мы считаем, что на данном этапе это приемлемый шаг, который позволил сохранить достигнутый уровень воспитательной работы.
Хочу отметить, что в штатах образовательных учреждений края есть ставки школьных участковых: более 600 человек у нас работают в школах и порядка 60 человек в учреждениях НПО. Это сотрудники органов внутренних дел, им выплачивается зарплата за счет средств краевого бюджета, но работу они ведут вместе с классными руководителями, с педагогами дополнительного образования, и это позволяет нам бороться с негативными проявлениями в молодежной среде.
Мы отдаем себе отчет в том, что и ныне существующая система нормативно-подушевого финансирования, и система оплаты труда в нашем крае несовершенны и требуют серьезной доработки. Сейчас мы переходим к другой системе нормативов, планируя внедрить ее либо с 1 сентября 2007 года, либо с 1 января 2008 года. Речь идет о разработке нормативов по ступеням обучения с учетом тех программ, которые есть в общеобразовательной школе. При этом полностью уйти от различий между городом и селом мы не планируем. Что касается малокомплектных школ, то у нас нет единого толкования этого понятия. Поэтому при переходе на нормативное финансирование мы в крае договорились таким образом: школы, где 80% и более классов имеют наполняемость до 15 человек, мы относим к малокомплектным. В этом году этот показатель будет пересматриваться, поскольку мы не считаем его оптимальным. Если убедим финансистов, он составит 50%.
Если говорить о переходе на новую систему оплаты труда, то за основу мы взяли модельную методику планирования расходов на оплату труда при формировании сметы доходов общеобразовательных учреждений, которая была предложена Министерством образования и науки РФ. С 1 сентября прошлого года, когда состоялся переход на нормативно-подушевое финансирование, ее опробовали в 35 пилотных школах, а с 1 января 2007 года новая система оплаты труда была распространена на все общеобразовательные школы Кубани. Насколько велики наши успехи, судить сложно, у каждого есть своя шкала, но мы исходим из того уровня, который был в крае. Средняя зарплата учителей до 1 января 2007 года составляла 5917 рублей, а после перехода на новую систему она поднялась до 6884 рублей. Для нас это шаг вперед. До конца года мы планируем повышение на 25%, и в следующем году средняя зарплата учителей составит около 9000 рублей. А в 2009 году она достигнет уровня 11,2 тысячи рублей с учетом тех обязательств, которые взял на себя край по реализации программы развития в рамках нацпроекта «Образование». Зарплата руководителей сейчас составляет в среднем 12035 рублей, а максимальная доходит до 30 тысяч рублей.
Главным принципом новой системы мы считаем зависимость зарплаты от качества и результатов труда. Это обеспечивается наличием в каждом образовательном учреждении системы показателей, которые разработаны и утверждены им самим. Распределение стимулирующей части фонда оплаты труда происходит с участием педагогической и родительской общественности, других гражданских институтов. В абсолютном большинстве школ Кубани созданы общественно-государственные формирования. Мы не можем сказать, что они везде работают эффективно, но если сравнивать ситуацию нынешнего года с прошлым, то произошло разительное движение вперед, и этому направлению деятельности мы будем уделять особое внимание.
Еще в 1993 году в Краснодарском крае была создана государственная аттестационная служба, которая была независима от Департамента образования и науки. Теперь ГАС не имеет независимого статуса, но в своей деятельности фактически автономна. Ее участие в процессе лицензирования, аттестации довольно велико. ГАС отвечает за проведение единого государственного экзамена, но процесс, связанный с ЕГЭ, не может быть отдан на откуп ни одной уважаемой структуре, даже если это государственная аттестационная служба. Эта процедура не может проходить без участия министерства, департамента, управления, только в этом случае мы можем избежать всех тех негативных проявлений, о которых шла речь в этом году. Мы нисколько не идеализируем ЕГЭ, хорошо видим проблемы, но с точки зрения его эффективности никакого сравнения с тем, что было прежде, быть не может. Мы впервые добились такого положения дел, когда все без исключения вузы края принимают по результатам ЕГЭ, при этом поступают те ребята, кто действительно хорошо учился в школе, у кого высокие знания.
Введение новой системы оплаты труда предполагает моделирование и новых подходов к региональной системе аттестации педагогических кадров. Мы планируем изменить процедуру аттестации педагогов и руководителей образовательных учреждений, а также усилить роль общественности, активно привлекать к аттестации учителей-победителей нацпроекта «Образование». Нам предстоит выработать механизм формирования и распределения на муниципальном уровне централизованного фонда стимулирования руководителей школ, разработать схему оплаты дополнительных видов работы (проверка тетрадей, внеклассная работа по предмету и так далее) за счет базовой части фонда оплаты труда, а стимулирующую часть полностью направить на поощрение за достижение высоких результатов. Долю стимулирующей части предполагается увеличить, сегодня она составляет 8,6%. В следующем учебном году новая система оплаты труда будет распространена на вечерние школы и начальные школы-детские сады.
Выбор читателей
Комментарии