На чтение: ≈ 35 мин.Довольно часто в образовательных учреждениях проводятся различные проверки с целью контроля (надзора) за соблюдением законодательства. Каков порядок проведения мероприятий по контролю? Какие права имеет образовательное учреждение? Для директоров школ, заведующих детскими садами и руководителей других учебных заведений такие знания необходимы, поскольку непосредственно от них требуется совершение юридически обоснованных действий. Прежде всего, необходимо уяснить, что контроль и надзор – формы деятельности различных государственных и муниципальных органов по обеспечению законности. В процессе контроля проводятся проверки выполнения образовательным учреждением обязательных требований, установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
Досье «УГ»ТерминологияОсновные понятия, используемые в Федеральном законе №294-ФЗГосударственный контроль (надзор) – деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее – обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.Федеральный государственный контроль (надзор) – деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. Порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации в случае, если указанный порядок не установлен федеральным законом.Региональный государственный контроль (надзор) – деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации. Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.Муниципальный контроль – деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации.Мероприятие по контролю – действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.Проверка – совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.
Контролю подвергается основная деятельность образовательного учреждения (учебная, воспитательная, научная), хозяйственная (материально-техническая) и финансовая деятельность (включая платные образовательные услуги), а также соблюдение трудового законодательства, законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии и др.
Неблагоприятных последствий мероприятий по контролю можно избежать, если руководитель образовательного учреждения четко понимает цели проверок каждого контролирующего органа, знает свои права и границы полномочий контролирующих органов.
Какие органы могут проводить проверки
Определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка деятельности осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
Так, например, постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 года №300 определено, что полномочия по надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере образования относятся к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере образования.
В Законе РФ «Об образовании» указано, что к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относятся:
– надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования учреждениями дополнительного профессионального образования и научными организациями, реализующими образовательные программы послевузовского профессионального образования и дополнительного профессионального образования, по которым установлены федеральные государственные требования, российскими образовательными учреждениями, расположенными за пределами территории России, образовательными учреждениями высшего профессионального образования, а также органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими государственное управление в сфере образования;
– принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний образовательным учреждениям и соответствующим органам, осуществляющим государственное управление в сфере образования;
– контроль за исполнением предписаний (п. 21 ст. 28).
Это положение создает правовую основу для осуществления Рособрнадзором инспектирования в области образования, в частности, для контроля и надзора за исполнением законодательства Российской Федерации и контроля за качеством образования и подготовки выпускников.
С 1 января 2009 года часть полномочий Российской Федерации в области образования переданы для реализации органам государственной власти субъектов РФ, в том числе:
– контроль качества образования и подготовки обучающихся и выпускников в соответствии с федеральными компонентами государственных образовательных стандартов в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта РФ, по всем реализуемым ими образовательным программам (за исключением полномочий федеральных органов государственной власти по осуществлению контроля качества образования);
– надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования расположенными на территории субъекта РФ образовательными учреждениями (за исключением образовательных учреждений, указанных в подпункте 21 статьи 28 Закона «Об образовании»), а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования;
– принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний соответствующим образовательным учреждениям и органам местного самоуправления;
– контроль за исполнением предписаний.
Вопросы, связанные с проведением мероприятий по контролю, урегулированы Федеральным законом от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Именно этот нормативный правовой акт регламентирует порядок проведения проверок, права и обязанности органов, осуществляющих проверку, требования к документальному оформлению результатов проверки, сроки и периодичность проверок и другие моменты.
В настоящее время законом предусмотрено три уровня контроля: федеральный государственный контроль (надзор), региональный государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль.
Права образовательного учреждения
Прежде всего, при проведении любых мероприятий по контролю для образовательного учреждения должны быть открыты и доступны нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные требования, выполнение которых проверяется. Следует обратить внимание на то, что проводить проверки могут только уполномоченные должностные лица органов государственного контроля (надзора), при этом предмет проверки должен соответствовать компетенции этого органа.
Одним из принципов защиты права образовательного учреждения является принцип периодичности и оперативности проведения мероприятия по контролю, который предусматривает полное и максимально быстрое проведение проверки в течение установленного срока. При этом образовательное учреждение имеет право обжаловать действия должностных лиц органов контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
В случае признания судом жалобы юридического лица обоснованной органы государственного контроля (надзора) обязаны устранить допущенные нарушения в полном объеме. Законом предусмотрена ответственность органов государственного контроля и их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации.
Важно знать, что должностные лица образовательного учреждения имеют право:
– непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
– знакомиться с результатами проверки и указывать в актах о своем согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов контроля (надзора);
– обжаловать действия должностных лиц, проводящих проверку, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Порядок проведения проверки
Любые проверки могут проводиться только на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.
В распоряжении или приказе указываются:
1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;
2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;
3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;
4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;
5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;
6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;
7) перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю, административных регламентов взаимодействия;
8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;
9) даты начала и окончания проведения проверки.
Заверенную печатью копию приказа или распоряжения проверяющий должен под роспись вручить руководителю или иному должностному лицу образовательного учреждения одновременно с предъявлением служебного удостоверения. Обращаем внимание, что проверка может проводиться только теми должностными лицами, которые указаны в приказе. Руководитель образовательного учреждения вправе потребовать от проверяющих представления документов, удостоверяющих личность. Отсутствие правильно оформленного приказа дает руководителю право не допускать проверяющих к проверке.
Обращаем внимание на то, что продолжительность проверки не должна превышать двадцати рабочих дней. В большинстве случаев они проводятся в установленные приказом сроки. Однако в исключительных случаях, связанных со значительным объемом работ по контролю, на основании мотивированного предложения должностного лица, проводящего проверку, руководителем органа государственного контроля (надзора) или его заместителем срок проведения данных мероприятий может быть продлен, но не более чем на двадцать рабочих дней.
В отношении одного юридического лица каждым органом государственного контроля (надзора) плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. Однако п. 9 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 года №294-ФЗ предусматривает, что в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере образования, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливается Правительством Российской Федерации.
Ежегодный план проведения плановых проверок размещается на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети «Интернет» либо иным доступным способом.
Согласно нормам, вступившим в силу с 1 января 2010 года, Генеральная прокуратура России должна размещать ежегодный сводный план проведения плановых проверок на официальном сайте Генпрокуратуры в сети «Интернет» в срок до 31 декабря текущего календарного года.
Не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала проведения плановой проверки в образовательное учреждение направляется копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля либо органа муниципального контроля заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным способом.
Исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановых проверок приведен в п. 2 ст. 10 Федерального закона №294-ФЗ (в редакции от 27.12.2009 №365-ФЗ). К таким основаниям относятся:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.
Следует отметить, что анонимные обращения не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю.
Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки.
Что не вправе делать проверяющие
При проведении проверок должностные лица органов контроля не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа, от имени которого они действуют.
Также они не вправе проводить выездные проверки в отсутствие руководителя, иного должностного лица образовательного учреждения или его уполномоченного представителя. Требовать представления документов, информации, если они не являются объектами и не относятся к предмету проверки, проверяющие не должны. Соответственно руководитель образовательного учреждения не обязан представлять такие документы. Важно отметить, что изымать оригиналы документов проверяющие также не имеют права.
Кроме того, они не должны распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну (за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации), превышать установленные сроки проведения проверки.
Все указанные требования предусмотрены законом, а следовательно, обязательны для проверяющих.
Оформление результатов проверки
По результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), проводящими проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах.
В акте указываются:
– дата, время и место его составления;
– наименование органа государственного контроля (надзора);
– дата и номер распоряжения, на основании которого проведена проверка;
– фамилия, имя, отчество и должность лица или лиц, проводивших проверку;
– наименование проверяемого образовательного учреждения, фамилия, имя, отчество, должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя учреждения, присутствовавших при проведении проверки;
– дата, время, продолжительность и место проведения проверки;
– сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях, об их характере, о лицах, допустивших указанные нарушения;
– сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя образовательного учреждения, иного должностного лица или уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от подписи;
– подпись должностного лица или лиц, проводивших проверку.
К акту прилагаются протоколы (заключения) проведенных исследований и экспертиз, объяснения работников, на которых возлагается ответственность за нарушения обязательных требований, и другие документы или их копии, связанные с результатами мероприятия по контролю.
Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю образовательного учреждения под расписку об ознакомлении. В случае отсутствия руководителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.
В случае выявления в результате проверки административного правонарушения уполномоченным должностным лицом составляется протокол в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, и даются предписания об устранении выявленных нарушений.
Образовательное учреждение обязано вести журнал учета проверок, проводимых различными органами контроля (надзора). В данном журнале должностным лицом органа контроля (надзора) производится запись о проверке, содержащая сведения о наименовании органа государственного контроля (надзора), датах начала и окончания проверки, времени ее проведения, о правовых основаниях, целях, задачах и предмете проверки, о выявленных нарушениях и выданных предписаниях, а также указываются фамилия, имя, отчество, должность лица, проводящего проверку, и его подпись.
Журнал учета проверок должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью образовательного учреждения. При отсутствии такого журнала в акте проверки делается соответствующая запись.
Ведение журнала учета служит для образовательного учреждения определенной гарантией того, что не будут нарушаться периодичность и сроки плановых проверок, проводимых различными контролирующими органами. В случае появления проверяющих с плановой проверкой в нарушение установленных сроков руководитель образовательного учреждения вправе отказать им в проведении проверки, сославшись на соответствующую журнальную отметку.
В случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:
1) выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;
2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.
Несомненно и то, что проверяющие обязаны соблюдать права и законные интересы образовательного учреждения и проводить мероприятия по контролю в строгом соответствии с распоряжениями органов контроля (надзора). Они не должны препятствовать руководителю, иному должностному лицу образовательного учреждения присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки.
Проверяющие могут посещать объекты (территории и помещения) образовательного учреждения в целях проведения мероприятия по контролю, но только во время исполнения служебных обязанностей, при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения органов государственного контроля о проведении проверки.
Должностные лица, осуществляющие проверку, безусловно, должны учитывать соответствие мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, их тяжести и потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества, а следовательно, не допускать необоснованных ограничений прав и законных интересов граждан, юридических лиц.
Инспекционная деятельность требует четкой регламентации как по содержанию, так и по процедурам проведения. По результатам инспекционных проверок возникает необходимость реализации различных мер воздействия (санкций) в отношении инспектируемых субъектов (например, административные штрафы, направление предписания об устранении нарушения, издание распорядительного документа, обращение к учредителю образовательного учреждения или в орган, осуществляющий лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию, подача иска в суд и т. д.). В настоящее время некоторые меры воздействия могут применяться весьма ограниченно в связи с их нормативно-правовой неопределенностью.
В заключение следует отметить, что положения о проведении контроля (надзора), описанные в данной статье, не применяются к отношениям, связанным с проведением других видов контроля (налогового, лицензионного, финансового, общественного контроля за соблюдением трудового законодательства со стороны профсоюзов), а также к отношениям, возникающим при проведении оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора, расследования причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве. Порядок проведения указанных проверок регулируется особым образом в специальных федеральных законах.
Сергей ХМЕЛЬКОВ, заместитель заведующего правовым отделом ЦК Профсоюза работников народного образования и науки РФ
Выбор читателей
Комментарии