КОММЕНТАРИЙ

к Федеральному закону от 7 июля 2003 г. № 123-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты РФ в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений»

В соответствии с Указом Президента РФ от 28 декабря 2001 г. № 1501 «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования», которым поручено Правительству РФ в срок до 1 июля 2002 г. представить предложения по изменению порядка финансирования государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования, был подготовлен с участием профсоюза соответствующий законопроект, который в качестве законодательной инициативы был внесен Президентом РФ в Государственную Думу в декабре 2002 года.

7 июля 2003 года Президент РФ В.В. Путин подписал долгожданный для профсоюза и учителей федеральный закон (от момента внесения профсоюзом предложений по решению проблемы финансирования школ до принятия закона прошло чуть больше 5 лет), который закрепляет финансово-экономический и организационно-правовой механизмы обеспечения устойчивого финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений (вступил в силу с 12 июля 2003 года).

Федеральный закон от 7 июля 2003 г.

№ 123-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» вносит поправки в Закон РФ «Об образовании», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетный кодекс РФ, предусматривая установление компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях и соответствующего порядка финансового обеспечения этих гарантий в рамках регулирования межбюджетных отношений.

Для практической реализации цели закона определены:

• механизм выделения органами государственной власти субъектов РФ субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования, включая оплату труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений, расходов на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяйственные нужды (за исключением коммунальных расходов) в рамках регулирования межбюджетных отношений с отнесением расходов по обеспечению получения общего образования к функциональным расходам, совместно финансируемым из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований. При этом в соответствии с действующим бюджетным законодательством под субвенцией понимаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;

• механизм наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по обеспечению в части реализации государственного стандарта общего образования государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного образования в подведомственных им общеобразовательных учреждениях, в том числе за счет субвенций, выделяемых из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам в соответствии с утвержденными законами субъектов РФ расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на уровне не ниже федеральных нормативов;

• механизм дополнительного финансово-материального обеспечения осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий.

Таким образом, указанный закон предполагает, что правовой основой для практической реализации соответствующего финансового механизма обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в общеобразовательных учреждениях должны являться утвержденные в установленном порядке:

• государственный стандарт общего образования;

• федеральные нормативы финансирования общеобразовательных учреждений;

• нормативы расходов субъектов РФ на реализацию государственного стандарта общего образования на уровне не ниже федеральных нормативов.

При этом следует особо отметить, что закон в части финансового обеспечения государственных гарантий распространяется на муниципальные общеобразовательные учреждения различных видов, т.е. законом устанавливается обязательный порядок финансирования на основе выделения субвенций местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ только применительно к этому типу образовательного учреждения.

Однако, на наш взгляд, субъекты РФ в соответствии с Конституцией РФ вправе в рамках своей компетенции и с учетом последних изменений в законодательстве по разграничению полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по вопросам совместного ведения принять решения об установлении аналогичного порядка финансирования этих типов образовательных учреждений.

Вместе с тем для практической реализации закона принципиально важное значение имеет то обстоятельство, что вопросы компетенции в области образования регулируются также двумя важными федеральными законами, которые имеют отсроченные даты введения их в действие:

Федеральный закон от 4 июля 2003 г.

№ 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

№ 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» относит к ведению органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), решение следующих вопросов в области образования (статья 26-3):

• обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;

• предоставление начального и среднего профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации).

При этом положения указанного закона в части дополнения Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» статьями 26.3, 26.5, 26.6 и главой IV.2 вступают в силу с 1 января 2005 г. при условии вступления в силу не позднее 1 января 2005 г. федеральных законов о внесении вытекающих из требований этого закона изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет полномочия органов местного самоуправления в области образования, вступает в силу с 1 января 2006 года. При этом положения статей 11 – 16 (в которых предусматриваются вопросы местного значения, находящиеся в компетенции органов местного самоуправления), 34 – 37 и 50 этого Федерального закона вступают в силу со дня его официального опубликования и до 1 января 2006 года применяются исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований статей 84 и 85 этого Федерального закона.

Следовательно, фактическая реализация Федерального закона от 7 июля 2003 г.

№ 123–ФЗ может быть осуществлена как минимум начиная с 1 января 2005 года. При этом предварительно должна быть проведена подготовительная работа по разработке и утверждению необходимых нормативных правовых актов как на федеральном, так и на региональном уровнях, направленных на создание новой правовой и финансовой базы обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общего образования.

Вместе с тем, оценивая в целом комментируемый федеральный закон, можно сказать, что сделан очередной шаг (после Указа Президента РФ от 28 декабря 2001 г.

№ 1501) по практической реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, которая одобрена распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 1756-р. В соответствии с этим документом на первом этапе модернизации образования – в 2002-2003 годах – предполагается в полном объеме восстановить ответственность государства в сфере образования.

В качестве основных направлений и первоочередных мер образовательной политики этого этапа определены: передача оплаты труда работников общеобразовательных учреждений и обеспечение учебного процесса на уровень субъектов РФ, придание муниципальным учреждениям общего образования статуса государственного образовательного учреждения, разработка нормативно-правовой базы для соучредительства образовательных учреждений субъектами РФ и органами местного самоуправления, в том числе образовательных комплексов «школа-детский сад».

Таким образом, в законодательном порядке решена только одна существенная проблема, тогда как вопросы статуса общеобразовательных учреждений и соучредительства остаются пока нерешенными.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 1756-р федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ предложено учитывать положения Концепции при разработке мер государственной поддержки образования, а также при реализации федеральных и региональных программ развития образования.

Жанна Осипцова, зав. правовым отделом аппарата ЦК профсоюза