Когда свободы слишком много. Почему реформа продолжает буксовать

Тема реализации 83‑го Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» не нова, в том числе для сочинских совещаний. На сайте Минфина России есть пояснение о том, что Федеральный закон №83‑ФЗ направлен на повышение качества государственных и муниципальных услуг, оказываемых населению. А его реализация формирует условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждения и повышения эффективности его деятельности. Участники Всероссийского совещания выясняли, как на практике реализуются благие намерения законодателей и что еще нужно сделать, чтобы 83‑ФЗ действительно выполнял свое предназначение.

На сегодняшний день среди вопросов, которые являются наиболее проблемными в процессе реализации федерального закона, – создание базовых отраслевых и ведомственных перечней услуг. Также остро обозначилась проблема, связанная с нормативными затратами, она есть в дошкольном, в дополнительном, в общем образовании, у институтов повышения квалификации и других учреждений.Как отметила директор Центра универсальных программ Наталья Типенко, шагом номер один при реализации 83‑ФЗ было определено создание базового отраслевого перечня услуг. «Уже три года, как закон функционирует, а вопрос этот только-только начал решаться, что очень прискорбно. Мы сделали небольшой экспресс-анализ того, что муниципалитеты и учреждения общего образования размещают на сайте услуг bus.gov.ru/public/home.html, и пришли к неутешительным выводам.Этот анализ демонстрирует полную беспомощность в вопросе определения услуг. Видимо, тех разъяснений, которые были сделаны Министерством финансов РФ, и комплексных рекомендаций по реализации 83‑го закона оказалось недостаточно, чтобы в регионах сформировались единые подходы к составлению перечней услуг. Здесь нужно было еще поработать отраслевым министерствам, в том числе Минобрнауки.На названном сайте представлена примерно половина учреждений образования, это уже серьезная выборка, на основании которой можно делать определенные выводы. В конце сентября там было зарегистрировано более 37тысяч услуг по учреждениям общего образования Российской Федерации, из них 32тысячи – бесплатные услуги, одна тысяча – платные, по четырем тысячам платность не указана».Как отметила Наталья Георгиевна, та форма, которая представлена на сайте, предполагала, что будет указываться средневзвешенная стоимость каждой услуги. Это значит, что даже если услуга бесплатная для граждан, она все равно должна иметь свою стоимость. То есть требовалось определить не стоимость услуги для населения, а нормативные затраты на ее оказание. С этой задачей в подавляющем большинстве случаев ни учреждения, ни субъекты РФ не справились. Поэтому до сих пор нельзя сказать, сколько стоит предоставление общедоступного бесплатного образования в каком-то конкретном учреждении. Пермский край – редкое хорошее исключение в этом смысле, там учреждения часто обозначают стоимость предоставляемых услуг.«К тому же на сегодняшний день у нас нет ни базового перечня, ни отраслевого перечня, ни реестра или регистра услуг на федеральном уровне, поэтому у каждого субъекта свои представления о том, как эти услуги называются. В результате мы имеем великое множество формулировок, которые начинаются словами «предоставление», «организация», «обеспечение», «образование». Какое-то единообразие существует только в рамках отдельных муниципалитетов. Получается, что анализ на уровне Федерации сделать невозможно, поскольку мы не договорились о том, как эти услуги называть.Поэтому базовый перечень или единый реестр крайне необходим, но на переходный период делать его закрытым нельзя. Пока мы не выработаем четкого понимания в этом вопросе, мы просто можем парализовать деятельность образовательных учреждений.Интересно, что в некоторых субъектах количество учреждений больше, чем количество оказанных услуг, что невозможно даже в том случае, если мы работаем в логике «одно учреждение – одна услуга». И, конечно, обращает на себя внимание мизерное количество платных услуг, которые оказываются учреждениями. Исключение – Республика Башкортостан, у всех остальных – ничтожно малое число.Есть регионы, у которых количество услуг больше, чем число учреждений, зарегистрированных на сайте, что вполне понятно, потому что, как правило, одно учреждение фиксирует две-три услуги, а некоторые доводят количество услуг до пятнадцати-двадцати».Также Наталья Георгиевна рассказала о деятельности Минобрнауки РФ по подготовке перечней: «В этом году, как и в прошлом, министерством был выпущен базовый отраслевой перечень государственных услуг только для подведомственных учреждений. Практически там речь идет исключительно об учреждениях профессионального образования и науки. И на сегодняшний день все формулировки наименований услуг по дошкольному, начальному, основному и полному общему образованию отданы на откуп субъектам РФ, а дальше либо субъект делает этот перечень, либо не делает, тогда эта задача спускается на муниципальный уровень.Конечно, такая ситуация не может никого устраивать, тем более что изменения в Бюджетном кодексе привели к тому, что сейчас на перечне услуг завязано очень многое.Как нам на семинаре сообщила представитель Минфина, Бюджетный кодекс будет требовать в обязательном порядке методики расчета норматива затрат, единые подходы к определению стоимости услуг. Соответственно проблема встанет в полный рост, потому что подход «одно учреждение – одна услуга» уйдет в прошлое, и мы действительно должны будем задуматься, как подсчитать стоимость услуги, оказываемой учреждением.Приведу небольшой пример по институту повышения квалификации в одном из сибирских регионов. Услуга, которая была заказана институту в этом году, – повышение квалификации. При этом бюджет у ИПК остался на уровне прошлого года. Но когда мы стали анализировать, оказалось, что расходы на повышение квалификации составляют только одну треть расходов данного учреждения, остальное – это переподготовка и разные работы. Если подходить по правилам, которые устанавливает закон, то практически бюджет учреждения должен быть сокращен на две трети, потому что ни переподготовку, ни какие-то другие работы ему никто не заказывал. Это не теоретические, а практические жизненные вопросы, потому что прокуратура может заинтересоваться: почему организация получила финансовые средства на работы или услуги, которые не попали в государственное и муниципальное задание?Как только придет понимание, что если вы неправильно назвали услугу, то не получите деньги вообще или получите их в неполном объеме, будет совершенно другое отношение к тому, как это формулировать.Также возникают сложности в связи с тем, что новый закон об образовании по-иному трактует многие понятия, и приходится находить компромисс между тем, что говорит 83‑ФЗ, и тем, что записано в законе об образовании по разграничению бюджетных полномочий.Очень сложно формировать перечень услуг. Как уже говорилось, по высшему образованию Минобрнауки хорошо поработало и сделало детальный перечень услуг, вплоть до групп специальностей. Это оправдано тем, что подготовка разных специалистов имеет разную стоимость. И мы не можем специалиста в области архитектуры и специалиста в области физики включить в одну услугу.Это проблема не только для высшего или послевузовского, но и для общего образования. Например, у нас есть разные формы обучения, они по-разному стоят. Кроме того, есть программы повышенного уровня, есть программы для детей с особыми возможностями здоровья, все это должно находить отражение в перечнях услуг. Каким образом это будет делаться, мне трудно сказать. Но очевидно, что этот перечень услуг распухает до большого тома, и, насколько я знаю, Департамент государственной политики в сфере общего образования Минобрнауки РФ сейчас начинает детально прописывать все услуги и работы, которые могут попасть в категорию бесплатных для населения.Кроме того, есть масса сопутствующих функций, например, психолого-педагогическое сопровождение, социально-педагогическое сопровождение. Предстоит решить: они должны быть прописаны как отдельная услуга или могут быть включены в основную услугу по предоставлению основных образовательных программ дошкольного образования. В зависимости от ответа на этот вопрос будет формироваться и стоимость той или иной услуги.На сегодняшний день мы имеем примеры негативного опыта применения 83‑го Федерального закона. Как только он вступил в силу, в некоторых регионах группы продленного дня были переведены на платную основу именно потому, что не было указания, что их можно включить в государственную (муниципальную) услугу. Многие регионы пошли по этому пути, это касалось не только групп продленного дня, но и кружков по дополнительному образованию детей и так далее. Все эти вопросы нуждаются в глубокой проработке, которой на сегодняшний день нет.Еще одна группа услуг, которая остается под вопросом, – услуги по бухгалтерскому обслуживанию учреждения или информационно-аналитические услуги. Каждый регион решает проблему самостоятельно, но как только будет сделан перечень или реестр услуг, все вопросы на эту тему будут закрыты.Пока отношение регионов к реализации 83‑го Федерального закона – это отписка. На автономию перешли всего шесть процентов учреждений, эта цифра не меняется последние два года, значит, никто не рвется к предоставленной самостоятельности за исключением некоторых субъектов РФ. А для казенных и бюджетных учреждений с введением 83‑го закона мало что изменилось. Все это оттого, что у нас нет четкого понимания, какие услуги оказываются и сколько они стоят, какие услуги реализуются за бюджетные деньги, а какие переходят в разряд платных».Проблемы реализации 83‑го Федерального закона прокомментировал и секретарь ЦС профсоюза Владимир Лившиц: «Ситуация по России складывается чрезвычайно сложная, и особенно в контексте образования. На самом деле сводный перечень государственных и муниципальных услуг и работ уже есть, но он закрытый во всех смыслах. Я работал с этим регистром летом, мы от лица профсоюза сделали к нему свои замечания. К сожалению, пока от Министерства образования и науки РФ в рабочей группе Минфина России есть только один представитель из Департамента бюджетной политики – преимущественно специалист в области профессионального образования, а этого явно недостаточно».По мнению Владимира Лившица, в регистре в его сегодняшней редакции ущемлены права одаренных детей: «С коррекционными программами там все хорошо, а для детей, которые считаются здоровыми, есть только одна программа – основное и полное общее образование. Это означает, что мы должны забыть про программы углубленного изучения, которые у нас сегодня есть, тем более если перечень будет закрытым. Это только один из примеров, который несет с собой очень серьезные последствия.Одну половину 83‑ФЗ реализовали блестяще – субсидиарную ответственность учредителя сняли, а дать возможность учреждениям образования объективно рассчитывать объем необходимых средств пока не получается. Сегодня мы пришли к ситуации, когда в регионах не могут, не умеют рассчитать нормативы затрат, и это действительно непросто – понять логику перечней, тем более что перечень Минобрнауки содержит набор услуг только для профессионального образования. Назвать его базовым нельзя, потому что он не охватывает всей сферы образования. И получается, что работа в территориях никак не координируется на федеральном уровне.В свете изменений Бюджетного кодекса для того, чтобы регионы, муниципалитеты и руководители образовательных учреждений не оказались в затруднительной ситуации, необходимо срочно заняться перечнем услуг на федеральном уровне. А потом перей­ти к созданию федеральных методик расчета нормативов затрат по этому перечню. Потому что сегодня каждый регион решает эти вопросы по-своему. А последствия уже есть – платность групп продленного дня, непонятное финансирование дошкольных образовательных учреждений и так далее.При этом нужно учитывать, что стоимость основного общего образования заметно отличается от стоимости начального. Дополнительное образование имеет совершенно другую стоимость услуг, коррекционные классы, инклюзивное образование – тоже, и так далее. Все это по-разному считается, и подходов к этому подсчету сегодня нет.Прошу обратить на эту патовую ситуацию внимание председателей территориальных организаций профсоюза, потому что многие сегодня слабо представляют, что такое 83‑й Федеральный закон».Владимир Борисович сделал предложения по ликвидации безграмотности в области 83‑ФЗ. По его мнению, Министерству образования и науки РФ необходимо организовать разработку методики расчета нормативов затрат в соответствии с перечнем услуг, который будет утвержден. Также было бы очень полезно, если бы представители Минобрнауки России совместно с регионами и муниципалитетами организовали на федеральном уровне обучение тех работников, которые непосредственно реализуют 83‑ФЗ. В продвижении этих инициатив руководство профсоюза рассчитывает не только на региональных профлидеров, но и на поддержку органов управления образованием.

Полосы подготовила Наталья ВОРОНИНА