Как сошьешь, так и износишь О дальнейшем совершенствовании нормативной правовой базы

В Федеральной программе развития образования указывается, что среди основных факторов, оказывающих дестабилизирующее воздействие на деятельность образовательных учреждений, является неполнота нормативной правовой базы в области образования.
Национальная доктрина и Федеральная программа развития образования определили направления совершенствования законодательства в сфере образования. При этом предусматривается необходимость учета новейших достижений науки, культуры, производства, практики (инноваций) системы образования путем внесения поправок в законодательные акты или принятия новых законов.
В настоящей статье рассмотрим ряд актуальных вопросов правового обеспечения развития образования, в частности по вопросам организации деятельности образовательных учреждений, их финансирования из различных источников и финансового контроля.
Прежде всего представляется целесообразным закрепить в Конституции Российской Федерации (в статье 114) обязанность Правительства Российской Федерации соблюдать государственные гарантии общедоступности и бесплатности образования при формировании и исполнении федерального бюджета, обеспечивать гласность отчетных данных об исполнении федерального бюджета в части его расходов на образование.
В Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации” (статье 17) полагали бы необходимым указать о соблюдении конституционных прав граждан на образование; предусмотреть эту обязанность также в статье 14 – при составлении прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, разработке и осуществлении программ развития приоритетных отраслей экономики.
Одобренную постановлением Правительства Российской Федерации Национальную доктрину образования в Российской Федерации следует утвердить федеральным законом. Тем самым придать доктрине статус закона, как это ранее сделано в отношении Федеральной программы развития образования.
Все это позволит законодательно подтвердить приоритетность образования и необходимость соблюдения конституционных прав граждан на общедоступность и бесплатность образования (статья 43 Конституции Российской Федерации).
Представляется нецелесообразным идти по пути принятия все новых и новых законов в области образования, предлагать законодателям рассматривать и принимать законы чуть ли не по каждому виду образовательных учреждений (начального профессионального образования, среднего специального образования и т.п.).
Вместо этого желательно сосредоточить внимание на совершенствовании двух действующих законодательных актов – “Об образовании” и “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”. Одновременно с этим частные вопросы сферы образования можно решать путем принятия подзаконных актов – постановлений Правительства Российской Федерации.
Практика применения указанных двух законов свидетельствует о необходимости внесения в них определенных изменений и дополнений.
Прежде всего законодателям следовало бы проанализировать эти два закона с целью приведения отдельных их статей в полное соответствие с положениями позднее принятых важнейших законодательных актов.
Это в первую очередь относится к требованиям вновь введенных в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации и Налогового кодекса Российской Федерации и ряда других.
В Законе Российской Федерации “Об образовании”, в статье 1 “Государственная политика в области образования”, необходимо включить понятие “Национальная доктрина образования в Российской Федерации”, указать роль доктрины в реализации государственной политики в области образования, в определении стратегии и основных направлений его развития.
Также в статье 1 данного закона следует отразить вопросы государственной политики по отношению к негосударственным учреждениям образования, к вспомогательным предприятиям и организациям инфраструктуры в области образования, условия и пределы использования рыночных отношений в деятельности государственных образовательных учреждений, специфику действия принципов федерализма в сфере образования страны.
Эти актуальные вопросы современного развития экономики России должны быть соответствующим образом отражены и в других статьях закона “Об образовании”.
В этом законе целесообразно четко сформулировать понятия единого образовательного пространства, единой системы образования, ликвидации ведомственной разобщенности образовательных учреждений, направленности образовательного процесса, дистанционного обучения и других актуальных вопросов образования.
Желательно конкретизировать положения статьи 11 закона “Об образовании”, например, подробнее раскрыть вопрос о совместном учредительстве образовательных учреждений, детализировать отношения между учредителем и образовательным учреждением в учредительном договоре, отразить при этом вопросы об уставном капитале, возможных источниках финансовых ресурсов, формах и пределах использования собственности.
Требуют решения и проблемы учредительства вспомогательных предприятий и организаций в сфере образования, оказания ими содействия в выполнении основных задач отрасли образования.
В современных условиях проведения в стране экономических реформ нельзя удовлетворяться краткой, в общей форме формулировкой о создании и деятельности негосударственных образовательных организаций. Нынешней формулировкой трудно руководствоваться практическим работникам (статья 11. 1).
Следует еще раз внимательно проанализировать положения устава образовательного учреждения (статья 13). Целесообразно отразить в нем вопросы: лицензирования, аттестации и аккредитации; управления образованием; расширения прав (в особенности высших учебных заведений); организации внутреннего (внутрихозяйственного) контроля.
Представляется необходимым при уточнении отдельных положений закона “Об образовании” привести их в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации, например, в части полномочий участников бюджетного процесса, главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств, бюджетных учреждений – непосредственных получателей бюджетных средств (их прав, обязанностей и ответственности).
Подробно следует отразить в законе “Об образовании” вопросы: учреждения и исполнения сметы доходов и расходов бюджетного учреждения; обеспечения целевого и эффективного использования финансовых ресурсов; нормативных финансовых затрат на образование.
Соответственно необходимо уточнить, например, статью 41 “Финансирование образовательных учреждений” и в первую очередь указать, что наряду с безвозвратным бюджетным финансированием в сфере образования страны применяется форма финансирования на возвратной основе (на условиях срочности, возвратности, платности).
В статье 50 “Права и социальная защита обучающихся, воспитанников” требуется наиболее полно указать перечень компенсаций и иных выплат социальной поддержки обучающихся, воспитанников образовательных учреждений, в том числе на организацию культурно-массовой и физкультурно-оздоровительной работы с учащимися, санаторно-курортное лечение и отдых.
Целесообразно ввести в закон “Об образовании” главу “Учет, отчетность и контроль”. В соответствующих статьях этой главы необходимо указать об учете и отчетности всех финансовых ресурсов (средств бюджета и внебюджетных источников).
Особое внимание следует уделять вопросам поступления и использования образовательными учреждениями иностранной валюты, учета валютных операций, отчетности по этим средствам (по внешнеэкономической деятельности и международным связям).
Опыт применения Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” свидетельствует о том, что настало время вносить в него соответствующие уточнения и дополнения.
Так, подробнее надо изложить положения статьи 3 “Автономия высших учебных заведений и академические свободы”. Расширение прав вузов необходимо, чтобы высшие учебные заведения могли быть равными партнерами для государства и общества в формировании будущего страны, принципов ее развития.
Учитывая опыт крупных вузов, таких, как Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова, следует законодательно определить им при соблюдении ряда обязательных условий право передачи отдельных функций управления (например, ученого совета и ректора вуза) их филиалам и некоторым структурным подразделениям.
В этом законе необходимо детально изложить вопрос о лицензировании, ответственности в случаях несоблюдения условий лицензий на право определенной образовательной деятельности, о лицензированном сборе и отражении его в составе внебюджетных источников финансовых ресурсов.
Целесообразно в законе предусмотреть статью об организации научных исследований в вузах, источниках их финансирования, использовании результатов научных исследований, получении доходов от внедрения их в отраслях экономики.
В статье 26 данного закона подробно излагаются вопросы государственного контроля за качеством высшего и послевузовского профессионального образования. В то же время в законе даже не упоминается о финансовом контроле. Этому важному вопросу не придается должного внимания. Вместе с тем общеизвестно, насколько велика роль контроля в управлении экономикой страны, отраслей хозяйства и отдельных экономических субъектов.
При этом следует напомнить, что контроль – это процесс, при помощи которого руководители определяют правильность принимаемых решений и не нуждаются ли они в корректировке.
Контроль – это процесс обеспечения достижения поставленных целей.
При осуществлении контроля: выясняются действующие законодательные и нормативные правовые акты, установленные планы, нормативы, утвержденные стандарты сметой, выявляются фактическое выполнение мероприятий, работ, произведенных затрат, достигнутые результаты; организуется принятие корректировок в случаях, когда полученные результаты существенно отличаются от требований законов и нормативных правовых актов, планов, смет, определенных целей и задач, утвержденных нормативов и стандартов.
Из этого можно сделать вывод о том, что контроль является неотъемлемым элементом самой сущности управления.
С помощью контроля возможно своевременно выявлять и предупреждать кризисные ситуации и оперативно принимать решения в случаях фактического возникновения кризисных ситуаций, в том числе в экономике и финансах.
В условиях осуществляемых в экономике России качественных преобразований существенно изменяется финансовый механизм, а также финансовая работа, возникла необходимость построения финансового контроля адекватно курсу сосуществования государственного управления, внедрения в экономику рыночных отношений, сохранения государственной собственности в сфере образования.
Специфика переходного периода оказывает влияние на организацию контрольных органов, формирование контрольный системы в целом по стране и в области образования (в частности).
Проводимая в России в этом направлении работа пока еще не имеет четких ориентиров и в результате недостаточно эффективна.
В то же время в Российской Федерации продолжают развиваться и укрепляться органы государственного финансового контроля и негосударственного (независимого аудиторского и общественного) контроля. Все более наглядно проявляется назначение финансового контроля – содействие реализации государственной политики и финансовой политики государства (включая сферу образования), соблюдению интересов государства и экономических субъектов (регионов и учреждений, например образовательных учреждений), обеспечению целевого, эффективного использования и сохранности финансовых ресурсов.
Однако на развитие финансового контроля отрицательно сказывается недостаточная его правовая обеспеченность (в стране в целом и в области образования в частности).
Анализ законодательных и нормативных правовых актов по финансовому контролю выявил довольно широкий круг вопросов, требующих безотлагательного решения.
И это прежде всего связано с тем, что в Российской Федерации необычайно остро стоит проблема правообеспечения финансовой деятельности государства.
До сих пор не сформулирована оригинальная концепция осуществления финансового контроля. Без решения указанной проблемы практически невозможно продвигаться дальше в области правового регулирования, организации и деятельности финансового контроля.
Лишь отдельные элементы финансового законодательства встречаются в статьях Конституции Российской Федерации, но они не складываются в целостную систему. Вопроса о финансовом контроле и органах, его осуществляющих, коснулся лишь пункт 5 статьи 101 Конституции (об образовании Счетной палаты Российской Федерации).
Не раскрыт вопрос о финансовом контроле и в Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации” от 15.12.97 N 2-ФКЗ.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации, введенном в действие с 1 января 2000 года, в статье 6 “Понятия и термины, применяемые в настоящем кодексе”, не предусмотрено понятие “финансовый контроль”; в статьях 150, 151, 152, 157 нет четкого перечня органов, осуществляющих финансовый контроль, упоминается лишь Счетная палата Российской Федерации.
Из всего сказанного можно сделать вывод о том, что системное правовое регулирование в области финансового контроля до сих пор отсутствует. Это характерно не только для страны в целом, но и для отраслей экономики, включая сферу образования.
Следовательно, возникает объективная необходимость разработки и принятия законодательной базы финансового контроля. И важную роль здесь должен сыграть федеральный закон о государственном финансовом контроле.
Целесообразно ускорить подготовку и принятие такого закона, уточнить отдельные положения проекта этого закона, предусмотреть в нем: методологически определенное понятие о государственном финансовом контроле; систему органов и исчерпывающий конкретный перечень органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, с четким разделением их функций; понятие эффективности деятельности органов государственного финансового контроля; формулировку видов выявляемых недостатков и нарушений; принимаемых по ним финансовых санкций, о привлечении к ответственности виновных лиц.
Следовало бы в этом законе классифицировать органы, осуществляющие государственный финансовый контроль: по принадлежности к ветвям власти (законодательной и исполнительной); по вертикальному уровню власти (органы федеральные и субъектов Российской Федерации); по характеру функций и объему компетенции (общегосударственные и специализированные).
До настоящего времени не принят федеральный закон “Об аудиторской деятельности в Российской Федерации”. Необходимо принять данный закон одновременно с законом о государственном финансовом контроле.
Следовало бы уточнить отдельные положения проекта этого закона, предусмотрев в нем: понятийный аппарат в области аудита; методологически определенное понятие о независимом (аудиторском) контроле; четкую концепцию развития аудита в Российской Федерации; специфику аудиторской деятельности различных категорий пользователей ее результатов; понятие оказания иных аудиторских услуг (консультирование, обучение, постановка, восстановление и ведение бухгалтерского учета, составление деклараций о доходах и бухгалтерской отчетности, анализ финансово-хозяйственной деятельности и другие); права и обязанности аудиторов и аудиторских фирм; разработку стандартов аудиторской деятельности; систему регулирования аудиторской деятельности как со стороны государства, так и различных общественных организаций; порядок привлечения к проводимым органами государственного финансового контроля проверкам независимых аудиторов и использования их материалов.
Разработка законодательства по вопросам организации государственного и негосударственного финансового контроля в стране неоправданно затянулась на многие годы, и пока даже не видно конца этой работы. В то же время нормативно-правовое обеспечение развития образования является одной из первоочередных задач. И в этой законотворческой работе важное место отводится законодательной базе деятельности органов финансового контроля в сфере образования.
Решить эту актуальную правовую проблему можно безотлагательно – в процессе дальнейшего совершенствования законодательства об образовании. Требуется дополнительно включить в закон “Об образовании” вопросы осуществления финансового контроля.
Учитывая, что в сфере образования функционируют образовательные учреждения и вспомогательные предприятия различных форм собственности, в законе следует отразить вопросы деятельности государственного и негосударственного (независимого аудиторского и общественного) финансового контроля.
Необходимо при этом особо подчеркнуть обязанность органов финансового контроля: осуществлять проверку наличия и расходования всех видов финансовых ресурсов (бюджетных и внебюджетных), целевого, эффективного использования и сохранности денежных средств и имущества; организовывать принятие мер по выявленным недостаткам и нарушениям (организационные, финансовые, дисциплинарные и др.).

В.А.ПРИВЕЗЕНЦЕВ,
заслуженный экономист Российской Федерации, член-корреспондент Международной академии информатизации