Игорь РЕМОРЕНКО: Отступать некуда. Позади подушевое финансирование, впереди – новая система оплаты труда

На совещании руководителей региональных органов управления образованием, которое в октябре прошло в санатории «Подмосковье» под эгидой Министерства образования и науки РФ, принципиально важным было выступление заместителя директора Департамента государственной политики и нормативно-правового обеспечения в образовании Игоря Реморенко. Широкой общественности этот доклад остался неизвестным, поэтому мы решили познакомить наших читателей с его важнейшими тезисами, ведь речь шла об очень острой теме – новой системе оплаты труда учителей. Дело в том, что в марте 2006 года Правительству РФ было дано поручение: через развитие материально-технической базы и организационной инфраструктуры оказать поддержку регионам, разрабатывающим и внедряющим в общеобразовательных учреждениях новую систему оплаты труда, направленную на повышение доходов учителей. Естественно, правительство переадресовало это поручение отраслевому министерству, а Департамент госполитики получил новый отдел – отдел экономики образования. Теперь основную работу будет вести именно этот департамент и, очевидно, ее будет курировать Игорь Реморенко. Отсюда и возник интерес к тому, какие позиции отстаивает Игорь Михайлович.

– Как всем, наверное, известно, еще со времен античности в Древней Греции педагогом называли раба, который водил в школу детей своего хозяина. В этом смысле любое измерение учительского труда – это время, затрачиваемое педагогом на пребывание с ребенком, то есть на учителя возлагается охранительно-сопровождающая функция: сколько времени пробыл с ребенком, такова и оплата за труд. Однако были и другие подходы. В диалогах Платона мы встречаем такое изречение Протагора, обучавшего софистов: «…оплату я взимаю вот таким образом: кто у меня обучается, тот, если хочет, платит, сколько я назначу; если же он не согласен, пусть пойдет в храм, заверит там клятвенно, сколько, по его мнению, стоят мои уроки, и столько мне и внесет». Вот она – окладная система оплаты труда. Только роль единого тарифно-квалификационного справочника в ней играл не документ, принимаемый на правительственном уровне, а клятва перед богами, исходя из которой определялся базовый учительский оклад. Также всегда существовали иные – сдельные – подходы к оплате труда учителей. На всех краткосрочных курсах, в системе дополнительного образования, везде, где выплаты осуществляются за конкретно переданные знания и навыки, можно найти признаки сдельной оплаты: чему научил, за то и получил.

Напрашивается вывод: сегодняшняя оплата труда учителей отвечает, главным образом, только отношениям рабовладельческого строя. Однако лишь наивный аспирант, проводящий диссертационное исследование, мог бы утверждать, что именно рабовладельческий строй заложил основы современной системы оплаты труда педагогов. Мы же, как администраторы и управленцы, должны учесть эти исторические тенденции и сделать выводы относительно всех разновидностей систем оплаты труда учителей, имея в виду, что в реальной работе педагогов встречаются признаки всех трех характеристик учительского труда: и охранительная функция, когда надо пребывать с учеником в течение определенного количества времени, и мировоззренческая функция, когда учеба становится событием, совместным действием учеников и учителей, и функция обучения конкретным навыкам, или, как сейчас принято говорить, компетентностям. Понятно, что за все эти функции необходимо платить по-разному.

Справедливо, однако, лишь то, что за десятки лет существования единой трудовой школы мы слишком увлеклись повременным принципом оплаты труда, отстояв для учителей жесткую связку зарплаты с количеством проведенных уроков. Недостатки такой системы видны уже с общеуправленческих позиций. С педагогических позиций мы видим, что она не только экономически стимулирует перегрузку детей, но и превращает учителя в «часодавателя», и это существенным образом отражается на качестве преподавания. В дискриминационном положении находятся учителя начальных классов, которые, как правило, имеют больший объем внеклассной и воспитательной работы, чем учителя-предметники, но на деле их работа тарифицируется на 10% ниже. Фактически не оплачивается также вся внеурочная, внеклассная, воспитательная работа и работа с родителями. Несправедливо утверждение некоторых экспертов, что в почасовой оплате труда учителя уже содержится оплата того педагогического труда, который связан с участием в работе методических объединений, использованием разнообразных приемов, методов и средств обучения, работой педагога с родителями. Это было бы верно, если бы принятое в августе 1995 года Постановление Минтруда №46 «О согласовании разрядов оплаты труда и тарифно-квалификационных характеристик по должностям работников учреждений образования РФ» было зарегистрировано в Минюсте РФ. Именно из этого постановления могло следовать, что всякий час учительской работы, конкретно проведенного урока, тянет за собой целый шлейф иных учительских обязанностей. Однако Минюст отказался регистрировать данный документ, и теперь его положения никак не могут повлиять на региональные системы оплаты труда. К тому же есть возражения и содержательного характера. Совершенно непонятно, почему с количеством преподаваемых уроков должна быть увязана работа с родителями или инициативы учителей в рамках деятельности методических объединений, ведь все это дополнительный важный труд, который должен оплачиваться отдельно. Кроме того, школа должна в экономическом аспекте стать учебно-воспитательным учреждением, где внеурочная деятельность педагога полноправно войдет в структуру оплачиваемой работы. Какими бы сложными, неповоротливыми и трудоемкими ни казались выплаты за классное руководство, все же это первый шаг к прозрачным выплатам за воспитательную работу. Хотя, конечно, ежемесячно переназначать классных руководителей, подсчитывая количество учащихся в классе, – это уж слишком, слава богу, не все регионы установили такие правила.

Новый Трудовой кодекс РФ значительно расширил полномочия регионов и муниципалитетов в области регулирования оплаты труда учителей. Согласно статье 144 теперь системы оплаты труда устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами, нормативными актами РФ, субъектов РФ и даже органов местного самоуправления. Что ограничивает рамки таких, казалось бы, совершенно произвольно устанавливаемых систем оплаты труда? Во-первых, положение, в соответствии с которым Правительство РФ полномочно устанавливать базовые оклады по профессиональным квалификационным группам. Логику профессиональных квалификационных групп задает Минздравсоцразвития РФ. Во-вторых, согласно 145 статье Трудового кодекса РФ порядок оплаты труда руководителей организаций, финансируемых из местного бюджета, определяется органами местного самоуправления. То есть оплата труда руководителей образовательных учреждений может быть особой и задаваться на уровне органов местного самоуправления.

Но, пожалуй, основные федеральные рамки согласно новой редакции Трудового кодекса РФ могут задаваться Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений, представляющей интересы Правительства РФ, работодателей и профсоюзов. Такие рекомендации должны выходить ежегодно для внесения в Государственную Думу РФ проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Однако бюджет уже внесен, а рекомендации не были представлены. Хотя проект рекомендаций был подготовлен и содержал несколько принципиальных моментов. Например, размеры и условия оплаты труда определяются самостоятельно органами местного самоуправления. В основу предлагается положить тарифную систему, задающую определенное нормирование труда. Это важно, поскольку принцип нормирования труда, а не только его результатов, в системах оплаты труда должен присутствовать.

Очень любопытно, что тарифная ставка или оклад, по мнению Трехсторонней комиссии, должны, зависеть от трех «К»: количества труда, его качества, требований к квалификации работников. Это весьма инновационный подход, поскольку впрямую в заявленных принципах ничего не говорится о зависимости тарифной ставки от стажа работников. Здесь нам необходимо определиться, так как далеко не все работники образования считают, что стажевые характеристики должны присутствовать в самой системе оплаты труда. Некоторые полагают, что выплаты за стаж или выплаты молодым педагогам, только что пришедшим в школу, должны осуществляться в рамках специальных отдельных доплат регионального уровня.

Еще один важный принцип – повышение зарплаты. По-моему, очень важно, чтобы вводимые механизмы не консервировали сложившийся уровень оплаты труда педагогов, а способствовали его повышению. Поэтому, если мы решились следовать принципам Трехсторонней комиссии, необходимо вводить такие экономические механизмы, которые бы стимулировали увеличение заработной платы. Трехсторонняя комиссия также рекомендовала придерживаться 18-разрядной Единой тарифной сетки с соотношением ставок первого и восемнадцатого разрядов 1 к 4,5. Кроме того, было рекомендовано придерживаться категорирования работников учреждений бюджетной сферы, установленного на федеральном уровне; некоего общего порядка установления размеров выплат стимулирующего характера; осуществления выплат отдельным категориям работников (при получении образования, присвоении квалификационной категории, присуждении ученой степени кандидата или доктора наук и так далее). Как же с учетом этих принципов на практике складываются общие характеристики новых региональных систем оплаты труда? Мы обсуждали опыт Санкт-Петербурга и Тюменской области, затем анализировали подходы к введению НСОТ в Карелии, Краснодаре, Самаре, Ленинградской области и других субъектах РФ. Основываясь на опыте регионов, можно сформулировать общие, принципиальные позиции.

По признанным квалификациям новая система оплаты труда близка к так называемой повременно-премиальной, может быть, даже повременно-сдельной. Иногда НСОТ путают со сдельной системой оплаты труда, что совершенно неправильно, поскольку в образовании нет «количества выработанной продукции». Если бы это было так, то учителям надо было бы платить за конкретнее количество сформированного у детей мировоззрения, за конкретное количество переданных знаний, умений и навыков. Понятно, что в условиях системы образования это слишком технократический подход. Но НСОТ это и не новомодная смешанная система оплаты труда, ибо баллы за качество работы учителям не начисляются, как это принято на многих малых предприятиях.

Первое и главное в новой системе оплаты труда – зависимость платы от качества и результативности работы. Во всех новых подходах учет результативности труда на первом месте. Разница состоит лишь в том, что одни полагают: выплаты за результативность заранее должны быть регламентированы как минимум на муниципальном уровне, другие уверены: надо дать волю самим образовательным учреждениям, чтобы они договорились о качестве непосредственно с потребителями, мнение которых должно быть обязательно представлено при процедуре установления стимулирующих надбавок педагогам. В этом смысле следующая важная характеристика – это участие органов самоуправления общеобразовательных учреждений (совета общеобразовательного учреждения, попечительского совета, профсоюза) в распределении стимулирующей части фонда оплаты труда. Если это участие активное, деятельное, то и фонд стимулирующих надбавок должен быть не малым – около 30%. Наконец, в оплате труда должны прозрачно учитываться все виды деятельности учителей, включая внеклассную работу, взаимодействие с родителями, работу в методических объединениях и так далее.

Введение новой системы оплаты труда должно идти в увязке с нормативным подушевым финансированием, ибо понятно, что процесс расчета региональных субвенций по подушевому принципу начался практически во всех регионах. В этом смысле отступать некуда: позади нормативное подушевое финансирование, впереди – новая система оплаты труда.

Первым шагом по осуществлению перехода на нормативное подушевое финансирование и новую систему оплаты труда на уровне субъекта РФ должен стать шаг по формированию регионального подушевого норматива, то есть по определению минимально допустимого объема финансовых средств, которые необходимы для реализации образовательной программы в учреждениях данного региона в расчете на одного ученика. Многие регионы уже научились это делать.

Второй шаг на уровне субъекта РФ – определение адаптационной надбавки для отдельных муниципалитетов, где это необходимо. Установление адаптационных надбавок к общему объему финансирования, направляемому в муниципалитеты, принципиально важно, так как позволит сгладить возможные грубые отличия в финансировании по сравнению с уровнем прошлых лет, а следовательно, предотвратит негативные социальные последствия. Аналогичная ситуация на муниципальном уровне – здесь должны быть установлены поправочные коэффициенты для образовательных учреждений, получающих средства согласно подушевому принципу.

Третий шаг – собственно расчет объема субвенций муниципалитетам. Здесь уместно задать вопрос о том, что же произойдет с адаптационной надбавкой и повышающими коэффициентами по истечении переходного периода. Ответ очевиден: они должны быть отменены. Однако в течение переходного периода предполагается завершить формирование сети образовательных учреждений, соответствующей реальным потребностям региона. При этом возможно как повышение статуса отдельных образовательных учреждений, так и его понижение. Например, создание учреждений третьей ступени или перевод средних школ в статус основных и начальных. В перспективе региональный норматив, определенный в начале перехода на нормативное подушевое финансирование, может стать более гибким. Он может быть рассчитан для отдельных типов и видов образовательных учреждений, скажем, отдельно в городской и сельской местности.

Субвенция, переданная муниципалитету, включает в себя не только расходы на оплату труда, но и учебные расходы. При передаче средств в образовательное учреждение соотношение доли учебных расходов и расходов на оплату труда устанавливается самим образовательным учреждением. После отделения доли на учебные расходы уже на уровне образовательного учреждения начинается этап формирования структуры фонда оплаты труда. Получается, что механизм формирования и структура фонда оплаты труда выглядят следующим образом. Субвенция, поступившая с регионального уровня в муниципалитет, в части зарплатных средств подразделяется на фонд стимулирования руководителей образовательных учреждений и на фонд оплаты труда на уровне образовательного учреждения. Фонд оплаты труда на уровне образовательного учреждения делится на базовую и стимулирующие части. Базовая часть включает в себя фонды оплаты труда административно-управленческого, младшего обслуживающего и учебно-воспитательного персонала, а также фонд оплаты труда учителей, который в свою очередь предполагает наличие общей и специальной частей. Общая часть ФОТ обеспечивает гарантированную оплату труда педагогического работника исходя из количества проведенных им учебных часов и численности обучающихся в классах. Специальная часть включает в себя выплаты компенсационного характера и повышающие коэффициенты, например, за сложность и приоритетность предмета в зависимости от специфики образовательной программы данного учреждения, за квалификационную категорию педагога. Стимулирующая часть фонда оплаты труда общеобразовательного учреждения предполагает выплаты, предусматривавшиеся ранее, – доплаты за почетные звания, государственные награды, а также поощрительные выплаты по результатам труда или премии.

Таким образом, новые системы оплаты труда представляются нам более справедливыми, направленными на учет всех особенностей сложно организованного педагогического труда.

Надо отметить, что некоторые вопросы по-прежнему остаются. Необходимо еще определить механизм установления соотношения фонда оплаты труда и учебных расходов, понять, как осуществлять выплаты за обучение на дому, как рассчитывать зарплату в отпускной период и многое другое. Но наличие таких вопросов вполне нормально для последовательной проектной работы. Именно в проектном режиме менять норму нормально. В этом суть проектного движения, его отличие от программного подхода, когда каждый очередной шаг запрограммирован и предсказуем.

Думаю, научившись в рамках приоритетного национального проекта «Образование» работе в условиях неопределенности, мы сможем в филигранном проектном режиме справиться и с введением новых систем оплаты труда. Естественно, справятся те, кто сможет организовать такую филигранную работу.