Где деньги лежат ? О совершенствовании организационной структуры и управления системой образования

Российская Федерация провозглашает область образования приоритетной. Образование является сферой ответственности и интересов государства и его институтов. Эти важные положения нашли отражение в Законе Российской Федерации “Об образовании” (ст. 1) и Национальной доктрине образования в Российской Федерации.
Доктрина признает образование сферой трудовой занятости населения, прибыльных долгосрочных инвестиций и наиболее эффективного вложения капитала. Государство в сфере образования призвано обеспечить: единое правовое пространство функционирования и развития образовательных учреждений всех форм собственности; законодательное определение сфер ответственности учредителей образовательных учреждений; опережающий рост расходов на систему образования в общем объеме государственных расходов (на первом этапе до 2004 года) и существенное повышение их эффективности.
Для реализации указанных выше целей и задач намечается осуществить комплекс мероприятий. Особое внимание при этом придается мероприятиям по совершенствованию организационной структуры и управления системой образования. Проведение этих мероприятий должно способствовать развитию и обеспечению демократического, государственно-общественного характера управления системой образования, совершенствованию экономического механизма функционирования и повышению эффективности использования финансовых и других ресурсов в сфере образования.
Определенная работа в этом направлении в Российской Федерации уже ведется в течение ряда лет. Однако контрольные мероприятия органов государственного финансового контроля свидетельствуют о том, что нет достаточной четкости в формулировании задач и твердой последовательности в действиях федеральных органов власти.
Четыре года назад постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.97 г. N 360 была утверждена программа Правительства Российской Федерации “Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах”.
В программе особенно подчеркивалось, что структурная перестройка экономики является ключевым фактором возобновления экономического роста. При этом указывалось на то, что формирование в России структуры экономики, отвечающей критериям развитых индустриальных стран, объективно требует проведения государством структурной политики с применением всего арсенала методов рыночной экономики.
Намечалось, в частности, осуществить ориентацию структурно-содержательных изменений в системе образования на обеспечение экономического и социального прогресса общества, приведение структуры предложения образовательных услуг в соответствие со структурой спроса на них.
Этой программой предусматривалось, например, осуществить в 1997 году ряд подготовительных мероприятий по реформированию отрасли и среди них продолжение процесса перестройки организационной структуры, усиление интеграции различных уровней профессионального образования, высшего профессионального образования и науки.
На втором этапе реформирования отрасли (1998-2000 годы) предполагалось осуществить совершенствование государственного управления и регулирования сферой образования, включая управление государственной собственностью, устранение ведомственной разобщенности образовательных учреждений, приведение структуры образовательных учреждений в соответствие с потребностями граждан в образовании и общества в рабочих кадрах и специалистах, передачу основной части вопросов управления и финансирования учреждений начального профессионального образования на финансирование за счет региональных и местных бюджетов.
Истекли сроки этой программы, но мероприятия ее осуществлялись настолько медленно и весьма робко, что можно легко поверить утверждению в пункте 2 программы “Структурная перестройка – длительный процесс, который займет не менее 10-15 лет”.
Но ведь общеизвестно, что есть такие вопросы совершенствования организационной структуры и управления системой образования, решение которых нецелесообразно растягивать на десятилетия.
И это прежде всего:
– внесение дополнений и изменений в Положение о Министерстве образования Российской Федерации в части повышения его роли и значения во всей сфере образования России, значительного в связи с этим расширения его прав, функций и ответственности;
– необходимо предусмотреть в пункте 1 положения, что Министерство образования Российской Федерации является центральным федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области образования всей страны;
– в составе основных задач Министерства образования Российской Федерации (пункт 4 положения о министерстве) необходимо предусмотреть его обязанности по разработке и внедрению современной организационной структуры и управления системой образования России;
– во взаимодействии с иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления Министерство образования Российской Федерации должно провести реструктуризацию отрасли;
– следует четко определить задачи и функции образовательных учреждений, закрепляемых (поименно) в федеральном подчинении, с передачей их в единое руководство Министерства образования Российской Федерации, что позволит устранить имеющуюся ныне, ничем существенно не обоснованную, явно анахроничную ведомственную разобщенность образовательных учреждений на федеральном уровне;
– целесообразно одновременно с концентрацией федерального подчинения учреждений образования в едином руководстве (Минобразования России) провести передачу с федерального уровня на места учреждений, выполняющих образовательные функции в пределах прав субъектов Российской Федерации (детские сады, школы и т.д.);
– необходимо более глубокое, обоснованное определение приоритетных направлений деятельности Минобразования России, с качественным и количественным описанием достигаемых рубежей по системе образования страны в целом и раздельно на федеральном, региональном и местном уровне по образовательным учреждениям всех форм, типов и видов.
Действующая сейчас ведомственная разобщенность учреждений образования негативно сказывается на управлении, организации единого кадрового, научного, информационного, технологического обеспечения учебного процесса, ведет к распылению финансовых ресурсов.
Так, в утвержденном на 2001 год федеральном бюджете предусмотрено финансирование образовательных учреждений Минобразования России и еще 43 прямых бюджетополучателей (гражданского назначения). Ассигнования из федерального бюджета выделяются на учреждения: дошкольного образования (детские сады) – по 18 федеральным министерствам и ведомствам; начального и общего среднего образования – по 18; среднего профессионального образования – по 23; высшего профессионального образования – по 20; переподготовки и повышения квалификации – по 28 федеральным министерствам и ведомствам.
В процессе осуществления в стране реформирования экономики за период 1992-2000 годов существенно изменились функции федеральных министерств и ведомств. Вместе с тем организационная структура находящихся в их подчинении образовательных учреждений (за некоторым исключением) осталась без изменений.
Это позволяет отдельным федеральным министерствам и ведомствам продолжать получать значительные средства из федерального бюджета на образование и содержать многочисленный управленческий аппарат, не выполняющий функции (производственной) деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Например, Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2001 год” предусмотрено выделить Министерству путей сообщения Российской Федерации 1776,1 млн. руб. на содержание ведомственных учреждений образования, что составляет с учетом ассигнований на ведомственные учреждения здравоохранения и культуру большую часть средств, выделенных министерству из федерального бюджета.
Министерству сельского хозяйства Российской Федерации на 2001 год намечается направить бюджетных средств на образование на общую сумму 3280,5 млн. рублей. Значительные ассигнования из федерального бюджета на содержание ведомственных образовательных учреждений предусматривается выделить в текущем году Минтрансу России, Минэнерго России, Госкомрыболовству России, Госстрою России.
Нередко федеральные министерства и ведомства искусственно удерживают в своем подчинении учреждения, которые практически не несут нагрузки по выполнению их производственных задач. Так, в федеральном подчинении до сих пор продолжают находиться несколько сотен учреждений дошкольного воспитания, школ начальных, неполных средних и средних.
Некоторые федеральные министерства и ведомства с неоправданной настойчивостью сохраняют в ведомственной подчиненности единичные образовательные учреждения (колледжи и вузы), руководить квалифицированно профессиональной деятельностью которых им весьма затруднительно из-за недостаточности специалистов необходимого профиля, их знаний и опыта (Минсвязи России, Госкомспорт России, Росгидромет, Роскартография).
Министерство образования Российской Федерации продолжает финансировать часть имеющихся в стране учреждений начального профессионального образования (ПТУ), фактически осуществляющих функции по подготовке рабочих кадров для субъектов Российской Федерации. Лишь в отдельных регионах страны это министерство сохраняет пока свои органы управления профтехобразованием.
Тем самым в ряде регионов продолжает сохраняться проблема соответствия учредителя учреждений начального профессионального образования, собственника имущества и источников бюджетного финансирования этих учреждений. Лишь частично намечено практически решать эти назревшие проблемы в утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.98 N 600 “Программе экономии государственных расходов”.
В первом разделе программы в числе обоснований необходимости ее принятия указано, в частности, на нерациональное использование сети бюджетных учреждений, громоздкость управленческого аппарата и дублирование в их работе.
В перечне мероприятий этой программы: реорганизация бюджетных организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти; инвентаризация федеральной собственности; передача по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации отдельных бюджетных учреждений на уровень субъектов Российской Федерации.
Реорганизация учреждений предусматривалась путем слияния организаций и сокращения расходов на их содержание, в том числе посредством приведения числа штатных должностей в соответствие с численностью прикрепленного контингента.
В программу были включены предложения по реорганизации высших учебных заведений, в том числе путем слияния ряда разнопрофильных высших и отдельных средних специальных учебных заведений и преобразования их в университеты.
Составители программы исходили из того, что создание университетских комплексов позволит обеспечить подготовку кадров по широкому спектру специальностей, оптимизировать организационную структуру образовательных учреждений на всех уровнях их деятельности.
Однако при внимательном ознакомлении с этой правительственной программой становится очевидным, что она нацелена решить лишь частично проблемы структурной перестройки в сфере образования.
В программу вообще не вошли такие важнейшие для системы образования вопросы, как:
– устранение ведомственной разобщенности образовательных учреждений (предусмотрено было на 1998-2000 годы указанным выше постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.97 N 360);
– концентрация государственных учреждений высшего профессионального образования и создание единого федерального руководства системой образования в целом по стране в лице Министерства образования Российской Федерации;
– конкретное и четкое решение при передаче образовательных учреждений субъектам Российской Федерации полномочий собственника имущества, источника бюджетного финансирования и в обязательном порядке сохранение за ним образовательного профиля деятельности.
Все эти актуальные проблемы требуют своего практического решения. Этому способствуют принятые за последний год законодательные и нормативные правовые акты.
Так, в утвержденной Федеральным законом от 10.04.2000 N 51-ФЗ Федеральной программе развития образования ее целями, в частности, определены: формирование системы демократического, государственно-общественного управления образованием; совершенствование взаимодействия органов власти, органов местного самоуправления и общественных организаций в области развития системы образования; структурная перестройка системы образования; совершенствование нормативной правовой базы в области образования.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.07.2000 N 1072-р был утвержден План действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы.
Планом в числе приоритетных действий предусмотрено реформирование образования. В целях повышения эффективности государственных расходов на образование Правительство Российской Федерации намерено реализовать ряд мер, направленных на реструктуризацию бюджетной сети, включая реорганизацию учебных заведений профессионального образования путем их интеграции с высшими учебными заведениями и создания университетских комплексов.
При этом, по нашему мнению, следует руководствоваться конституционными гарантиями в части общедоступности и бесплатности образования в государственных общеобразовательных учреждениях (статья 43 Конституции Российской Федерации), потребностями граждан в образовании и общества в специалистах.
Организационная структура образования должна быть рациональна, управление системой образования – экономно и высокоэффективно.
Виктор ПРИВЕЗЕНЦЕВ,
заслуженный экономист
Российской Федерации,
член-корреспондент
Международной академии
информатизации