Будем реформировать или пусть живет?

Около двух лет прошло с тех пор, когда на парламентских слушаниях реформы образования в 1998 г. ее проект не получил поддержки широкой педагогической общественности. И вот новый проект реформы этой практически единственной сферы общественной жизнедеятельности, которая еще не была затронута “реформенной терапией”.
Ее обсуждению были посвящены парламентские слушания 14 ноября 2000 г. Собственно предметом дискуссий был официальный документ – постановление правительства и прилагаемый к нему план мероприятий. Оставим в стороне вопрос о том, насколько эти материалы соответствуют вынесенному в заголовок словосочетанию “реформирование образования”, в частности, по формулировке целей (цели) реформы, системности решаемых задач и т.п. обычных атрибутов категории “реформа”. Эта тема может составить предмет специальной дискуссии.
Более того, конкретность мероприятий плана облегчает задачу анализа их эффективности и возможных социальных и экономических последствий в случае реализации поставленных задач, что и составляет цель настоящей публикации.

1. “Создание условий для привлечения в сферу образования средств из внебюджетных источников”.

Данное положение представляется совершенно справедливым, однако реальное его выполнение с позиций сегодняшней нормативно-правовой регламентации как условий привлечения, так и условий расходования внебюджетных средств становится все более сложным и проблематичным. Так, в ст.ст. 42, 51, 52 и 60 Бюджетного кодекса РФ определено, что доходы от использования имущества, находящегося в федеральной (субъекта РФ, муниципальной) собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, полностью поступают в доходы соответствующих бюджетов как неналоговые доходы.
Каких-либо официальных разъяснений по этому поводу не существует, поэтому на практике возможны различные механизмы реализации упомянутых статей. Например, в некоторых регионах РФ с 1 января 2000 г. рассматриваемые доходы уже включаются в состав того или иного бюджета. В результате ущемляются права образовательных учреждений в части использования средств от разрешенной для них (ст. 47 Закона РФ “Об образовании”) предпринимательской деятельности для развития и совершенствования учебного процесса, что в условиях хронического бюджетного недофинансирования позволяет некоторым из них не только выживать, но и развиваться в сложившейся социально-экономической ситуации.
Впрочем, содержание приведенных статей находится в противоречии со статьей 161 того же кодекса: “Бюджетные учреждения… самостоятельны в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников”.
Сейчас, как известно, готовятся дополнения и изменения к Бюджетному кодексу. Нетрудно представить, какого из двух противоречивых положений, в частности, они коснутся, если ситуация будет развиваться сама по себе. К сожалению, в плане мероприятий правительства эта проблема не нашла отражения.
Следующее острое противоречие связано с учетом средств, полученных бюджетными и, в частности, образовательными учреждениями от предпринимательской деятельности, целевых средств и бюджетных поступлений. В соответствии с Законом РФ “Об образовании” в редакции от 13 января 1996 г. (ст. 43) образовательные учреждения являются юридическими лицами и имеют расчетный счет (стилистика данной части этой статьи закона имеет императив долженствования, т.е. “имеет” не в смысле “может иметь”, а в смысле “должно иметь”). Однако в соответствии с приказом Минфина РФ от 2.02.99 г. N 9 “Об утверждении правил оформления и выдачи в 1999 г. разрешений на открытие счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета, по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности” для учета внебюджетных средств открывается лицевой счет в кредитных организациях, в которых органам федерального казначейства открыты счета для учета средств федерального бюджета.
Аналогичный порядок учета данных поступлений предусматривается и на уровнях субъектов Федерации и муниципальных образований. при этом открытие расчетных счетов бюджетным учреждениям производиться не должно, ранее учитываемые на них средства подлежат переводу на указанные лицевые счета.
Налицо новый конфликт: расчетные счета по Закону “Об образовании” или лицевые счета по приказу Минфина? Ответ очевиден – закон первичен. Тем не менее реальными финансовыми полномочиями на местах обладают департаменты финансов, а для них отраслевой приказ служит конкретным руководством к действию.
Снятие данного противоречия полностью находится в компетенции исполнительной власти, однако в программе действий правительства нет блока вопросов по адаптации собственных нормативных актов действующему законодательству.
Впрочем, масштабы возможного конфликта определяются уровнем компетентности руководителей бюджетных учреждений и владения ими рассматриваемой нормативно-правовой базой. Как правило, директор, скажем, школы, педагог по призванию и образованию, в большинстве случаев далек от рассматриваемых коллизий.
Невольно напрашивается вопрос: не на этот ли фактор делается расчет?
Для полноты картины по рассматриваемой проблеме упомянем также, что в Федеральном законе от 9 июля 1999 г. N 1599 ФЗ “О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации” в ст. 7 записано: “Законодательные акты Российской Федерации в области образования… принятые до введения в действие кодекса, содержащие нормы, регулирующие бюджетные отношения, действуют, если они не признаны утратившими силу”.
Резюмируя изложенное по вынесенному в заголовок по п.1 программы реформирования образовании положению можно констатировать:
– в области учета и использования внебюджетных средств образовательных учреждений сложилась крайне запутанная и противоречивая ситуация;
– в программе правительства целесообразно выделить специальный комплекс мер, направленных на создание реальных условий “для привлечения в сферу образования средств из внебюджетных источников”.

2. “Софинансирование на конкурсной основе инвестиционных проектов в сфере образования, осуществляемых образовательными организациями”.

В общем случае экономическая сущность инвестиций – вложение капитала в субъекты предпринимательской и других видов деятельности с целью получения прибыли и достижения положительного социального эффекта.
Организационно-правовая форма образовательного учреждения – это некоммерческая организация, созданная в форме учреждения. В Гражданском кодексе (ч.1) и Федеральном законе “О некоммерческих организациях” определено, что “некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям”.
поэтому уже с формальных (законодательных) позиций имеет место противоречие между принципиально неприбыльным характером деятельности некоммерческих организаций в целом (образовательных учреждений, в частности) и сущностью инвестиционных процессов.
В содержательном плане, на наш взгляд, в приведенной задаче реформы допускается явная переоценка масштабов внебюджетных финансовых и иных имущественных возможностей образовательных учреждений. Подчеркнем, что речь может идти только об этом (внебюджетном) имуществе, ибо расходование бюджетных средств на инвестиции является на сегодняшний день фактом нецелевого их использования. Также не допускается (ГК РФ, ч.1) отчуждение или иное коммерческое использование имущества, принадлежащего учредителю и переданного учреждению в оперативное управление.
Опыт привлечения внебюджетных средств общеобразовательными учреждениями РФ анализируется автором в течение ряда лет, начиная с момента вступления в силу Закона РФ “Об образовании”. Действительно, отдельные учреждения научились зарабатывать дополнительные средства, которые в основном расходуются на: заработную плату персонала, занятого, например, в системе платных дополнительных образовательных услуг; приобретение, как правило, недорогостоящего учебного оборудования; текущий ремонт и т.п. аспекты деятельности, которые в Законе “Об образовании” и налоговых инструкциях получили название “реинвестирование в образовательный процесс и оплату труда”. Впрочем, возможностей для вложения средств, которые можно было бы классифицировать как инвестиции, у подавляющего большинства учреждений просто не существует. Все то, что не признается реинвестированным по Закону РФ “О налоге на прибыль”, является прибылью (превышением доходов над расходами) и подлежит обложению, в частности, налогом на прибыль и, кроме того, налогом на пользователей автомобильных дорог, НДС (по отдельным видам деятельности). Нелишне напомнить также рассмотренные выше “угрозы” Бюджетного кодекса.
Весьма вероятно, авторы рассматриваемого направления реформирования образования исходили из известных им примеров наличия у учебных заведений (и готовности последних) свободных средств (или иного имущества), достаточных для инвестирования в образовательные и иные проекты, например, у каких-либо негосударственных учреждений высшего профессионального образования. В таком случае следовало бы уточнить свою позицию и масштабы предлагаемой новации, ибо она никак не может быть рядоположена, например, с предыдущими тезисами о привлечении образовательными учреждениями внебюджетных средств.

3. “Необходимо установление особого статуса – образовательных учреждений (подчеркнуто нами. – М.Л.) вместо существующего статуса государственных учреждений…”.

Анализ реальных последствий этой новации предполагает необходимость минимальной нормативно-правовой экспертизы возможных вариантов изменения существующего статуса.
Следует предположить, что авторы идеи предлагают оставить “образовательные организации” в статусе некоммерческих, т.е. не имеющих основной целью своей деятельности извлечение прибыли. В таком случае из всего спектра определенных ГК РФ (ч.1, ст. 50) и Законом РФ “О некоммерческих организациях” форм некоммерческих организаций реальную альтернативу “учреждению” может составить либо “автономная некоммерческая организация” (АНО), либо “некоммерческое партнерство” (НП). Рассмотрим сравнительные особенности обоих вариантов подробнее. АНО по целям практически совпадает с “учреждением”: предоставление услуг в области образования, здравоохранения, культуры… и т.п. Различия состоят, во-первых, в составе учредителей. Для учреждения это собственник (имущества, передаваемого в оперативное управление). Для автономной некоммерческой организации – граждане и (или) юридические лица. Во-вторых, имущество учредителей становится собственностью АНО.
В-третьих, если учреждение полностью или частично финансируется учредителем (собственником), то учредители АНО не имеют таких обязательств и не отвечают по обязательствам созданной ими организации.
Таким образом, модель, скажем, общеобразовательной школы, созданной в форме АНО, представляет следующее:
Учредители – собственники имущества, передаваемого в собственность АНО (органы исполнительной власти, юридические лица любой официально-правовой формы, физические лица).
Источники финансирования – средства учредителей (закон не устанавливает в данном случае обязательств учредителей по содержанию АНО), собственные средства, полученные от разрешенных видов предпринимательской деятельности.
Имущественные права – имущество, переданное учредителями, является собственностью АНО.
Некоммерческое партнерство (НП) по целям создания также близко к учреждению, но по форме реализации своих целей НП существенно отличается от него.
Принцип учредительства НП – членство юридических и (или) физических лиц. Поэтому уставная деятельность НП направлена прежде всего на содействие членам партнерства, например, в области образования их детей. Следовательно, по “масштабам применения” НП более узко по сравнению с учреждениями и АНО. Что же касается источников финансирования для достижения уставных целей и прав на переданное учредителями имущество, то НП принципиально не отличается от АНО. Сравнительный анализ рассмотренных форм создания образовательных организаций свидетельствует о том, что в ситуации с АНО и НП учредители не несут ответственности за их финансирование. Напомним, что в соответствии с Законом “О некоммерческих организациях” “учреждение финансируется полностью или частично учредителем”. И даже в этой жесткой постановке в настоящее время имеет место хроническое недофинансирование образовательных учреждений. Нетрудно представить, к каким последствиям может привести снятие с учредителей финансовой ответственности при предлагаемых в реформе изменениях организационно-правовой формы.
Что же реально может приобрести учебное заведение? – Право собственности взамен оперативного управления на имущество, переданное учредителем. Какое имущество учебных заведений представляет наибольшую ценность? Несомненно, здания, в которых они располагаются. Поэтому попытки отчуждения недвижимости из системы образования предпринимались неоднократно и не всегда, к сожалению, безуспешно. Наибольшие потери здесь понесли дошкольные учреждения. Впрочем, данная ситуация общеизвестна, она неоднократно рассматривалась и обсуждалась.
Один из путей постепенного перепрофилирования зданий образовательных учреждений был связан с возможностью соучредительства в соответствии со ст. 11 Закона РФ “Об образовании”. Там, в частности, определено, что в состав учредителей наряду с органами государственной власти местного самоуправления могут входить организации всех форм собственности, граждане РФ, иностранные граждане и т.д. Для блокировки развития событий в этом направлении был принят Федеральный закон “О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию” (N 74 ФЗ от 16 мая 1995 г.). В соответствии со ст.3 закона изменение состава учредителей государственных и муниципальных образовательных учреждений допускается лишь в случае включения в него других учредителей из числа представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
В апреле 1999 г. Федеральным законом N 71 ФЗ прежний срок моратория (3 года) был исключен, т.е. рассмотренные выше ограничения стали бессрочными. В целом совокупность принятых мер позволила остановить начавшийся было процесс вывода зданий из сферы образования.
Напрашивается вывод: не наступают ли авторы реформы второй раз на одни и те же грабли, предлагая меры, которые могут (в явном и неявном виде) потенциально привести ко второму витку отраслевой приватизации?
Предвижу возражения о том, что все должно идти под жестким государственным контролем, без изменения бюджетного финансирования, с несомненным сохранением “образовательного назначения” существующих зданий и т.д. и т.п.
Однако как часто в последние годы теоретические замыслы авторов различных реформ разбивались о суровую действительность при их (реформ) практическом воплощении!
Впрочем, реальный смысл рассматриваемые преобразования могут иметь для негосударственных образовательных учреждений НОУ. Их сегодняшний статус не вполне адекватен механизмам финансирования НОУ.
Во-первых, учредитель НОУ, как правило, не является собственником имущества, в частности зданий, в которых осуществляется учебный процесс. В основном занятия проходят в арендованных помещениях. Поэтому первый критерий учреждения (согласно Федеральному закону “О некоммерческих организациях”) не может быть выполнен.
Во-вторых, учредитель НОУ, как правило, не финансирует его деятельность “постоянно или частично”, как того требует закон. В этом смысле НОУ функционирует как самофинансируемая организация. Поэтому второй критерий учреждения также не может быть выполнен. Следовательно, перевод НОУ в статус, скажем, АНО привел бы в соответствие реальный механизм функционирования первых и их организационно-правовой статус.
Однако и в этом случае необходимо принятие целого ряда поправок и изменений, в частности в налоговое законодательство, для сохранения льгот Ано по отдельным видам налогов, которые в настоящее время имеют образовательные учреждения.

4. В рамках поэтапного внедрения механизмов нормативного подушевого финансирования будет осуществлен переход на прозрачную систему финансирования общего образования на основе федерального, регионального и местного нормативов его финансового обеспечения.

Сравним эту формулировку задачи предполагаемой реформы с содержанием ст. 41 (п. 2) Закона РФ “Об образовании”: “Финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных… и местных нормативов финансирования, определяемых на одного обучающегося (воспитанника) по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения”.
Между этими формулировками почти 8 лет. Что же нового предлагает в рассматриваемой здесь проблеме реформа, которая (по определению) должна продвигать ее (проблемы) решение, по сравнению с достигнутым уровнем? Более того, в Законе РФ “Об образовании” (статья 41 п.п. 3-6) предложены порядок установления нормативов, их структура и взаимосвязь.
Автору довелось в течение ряда последних лет решать практические задачи разработки нормативов на региональном и местных уровнях, а также обобщать опыт внедрения нормативного финансирования в системе общего среднего образования в РФ. С учетом этого можно констатировать, что практика разработки и внедрения нормативов в регионах значительно опережает стартовый замысел рассматриваемого аспекта реформы.
На повестку дня уже давно вышли вопросы разработки механизмов межбюджетных отношений с целью финансирования образовательных учреждений на основе нормативов. В этом плане упомянутая в программе система межбюджетных трансфертов в существующем виде вряд ли эффективна, ибо поступающие в этой схеме средства не расписаны по целевому назначению. Вариант же “окрашенных” трансфертов не согласуется с Бюджетным кодексом.
Поэтому, на наш взгляд, в программе и плане мероприятий по ее реализации следовало бы выделить специальный блок задач, решение которых смогло бы обеспечить финансовое наполнение нормативов.
В завершение краткого анализа содержания программы реформирования образования следует еще раз высказать неоднократно упоминавшийся нами тезис. Федеральный закон РФ “Об образовании” далеко не исчерпал свой конструктивный потенциал в части совершенствования (если угодно, модернизации) рассмотренных проблем экономики образования. Поэтому, на наш взгляд, задача по-прежнему заключается в том, чтобы обеспечить его повсеместное и полное исполнение. Попутно отметим, если на это очевидное действие (исполнение закона) не хватает сил, возможностей, может быть, политической воли уже в течение восьми лет, не постигнет ли такая же участь любую реформу в данной сфере? Конечно же, за восемь лет ряд положений закона устарел и требует актуализации. Так, может быть, сосредоточить усилия на этом и оперативно подготовить проект дополнений и изменений к нему?
Другая сверхактуальная задача состоит в необходимости формирования экономического мышления, правовой и экономической грамотности тех специалистов в сфере образования и образовательных учреждений, которые будут претворять в жизнь те или иные новации как по привлечению внебюджетных средств, так и их грамотному использованию.

ЛЕВИЦКИЙ Михаил Львович,
проф., чл.-корр. РАО,
чл. общественного совета по образованию
Комитета по образованию и науке
Госдумы РФ