На чтение: ≈ 16 мин.Для эффективной модернизации образования необходимо выполнение трех условий: последовательный рост бюджетного финансирования, реформа организационно-экономических механизмов, обеспечение общественной поддержки.
Таким образом реформировать систему финансирования образования? Экономисты предлагают норматив бюджетного финансирования для школ и государственные именные финансовые обязательства для вузов.
Сегодня обязательства государства по финансовому обеспечению бесплатного образования не имеют “точки отсчета”, поскольку отсутствуют нормативы бюджетного финансирования образовательных программ.
Как финансируются сегодня государственные образовательные учреждения? По смете, вне зависимости от числа учеников. Директорам выгодно держать раздутые учительские штаты и не заботиться о престиже своего учреждения.
Схема “деньги идут за учащимся” опрокидывает устаревшие представления. Ведь при этом финансирование образовательных учреждений ставится в прямую зависимость от количества детей, а коэффициентом этой зависимости служит норматив. Разумеется, такие нормативы будут учитывать и специфику разных специальностей: подготовка физика вдвое дороже подготовки филолога, а также климатические различия и особенности сельских школ в малонаселенной местности. Эффект – учебные заведения начинают конкурировать друг с другом, бороться за ученика. При этом необходимо ежегодно устанавливать нормы минимального бюджетного обеспечения применительно ко всем ступеням образования и обеспечивать их последовательное повышение темпами, опережающими темпы роста ВВП.
По подсчетам специалистов, введение нормативного финансирования может дать экономический эффект в размере десяти миллиардов рублей ежегодно, поскольку появляется возможность финансировать образовательные учреждения “одной строкой”. Становясь бюджетополучателем, школа, точнее, ее администрация вправе самостоятельно распоряжаться финансами. Таким образом, некого обманывать, искусственно раздувая штаты “мертвыми душами”. Да и русло финансового потока от бюджета до учителя становится значительно короче, минуя различные инстанции.
Справедливости ради замечу, что проблема “мертвых душ” грозит и новой системе, поскольку финансирование учебных заведений зависит от количества учащихся. Впрочем, подобные опасения могут оказаться преувеличенными. Ведь сумма расходов бюджета определена, численность детей в каждом регионе известна, следовательно, появление “мертвых душ” всплывет быстро. Остается направить в школы региона проверяющих, чтобы определить место нарушения. Таким образом, отслеживание движения средств – задача выполнимая.
Государственные именные финансовые обязательства (ГИФО), различающиеся в зависимости от результатов единого экзамена, – особый вид нормативного финансирования, привязанный не только к конкретному студенту, но и к его способностям. Система ГИФО по идее должна стимулировать вузы бороться за лучших студентов: самый умный приносит больше денег. Вернее сказать, не самый умный, а самый удачливый, поскольку все мы прекрасно знаем, что на экзамене одного ума мало – нужно и везение. Короче говоря, студент, сдавший единый госэкзамен на “отлично” фактически зарабатывает себе право на бесплатное высшее образование. Однако бесплатным оно будет только для студента – государство обязано оплатить обучение в том вузе, который этот студент выберет (оттого и название – государственные именные финансовые обязательства).
Прием студентов в высшие учебные заведения по системе ГИФО будет не сильно отличаться от нынешнего. Вузы самостоятельно устанавливают набор предметов, “проходной балл” (скажем, 75 баллов из 100 по физике, 60 из 100 по русскому и т.п.) и цену обучения. Из числа принятых не менее 50 процентов обучаются только за ГИФО (то есть образование для них бесплатное). Это обязательное условие, установленное государством в договоре с вузом.
Таким образом, введение ГИФО не повысит уровень платности образования, а, напротив, снизит ее до социально приемлемого уровня (35-40% с учетом того, что в ряде региональных вузов и в техникумах средний уровень ГИФО будет совпадать с объявленной ценой обучения). Разумеется, система ГИФО не обойдется без льгот. Для поддержки студентов из малообеспеченных семей предлагается ввести адресные возвратные субсидии из региональных бюджетов. Такие субсидии должны покрывать разницу между ГИФО и стоимостью образования и обеспечивать сверх этого прожиточный минимум. При выполнении зафиксированных в контракте с государством условий (например, отработать 5 лет учителем сельской школы или инженером на тяжелом производстве) субсидия погашается. Такие субсидии могут быть применимы для региональных педагогических и медицинских вузов, а также для подготовки по социально значимым профессиям в центральных вузах.
Статфакт
В 2000 году расходы на одного ученика общеобразовательной школы составили 7400 рублей. Для сравнения: в 1997 году они были выше на 12 процентов, в 1989-м – на 56 процентов (сравнение приводится в ценах 2000 года).
Разумеется, система нормативного финансирования дееспособна, если определен тот самый коэффициент между числом учащихся и объемом финансирования образовательного учреждения, то есть норматив. Кто его будет определять и на каком уровне? Если рассматривать норматив как цену произведенных образовательных услуг, то в таком случае есть смысл говорить об их себестоимости, поскольку производство услуг в различных условиях требует и различных затрат. Рыночная цена формируется при взаимодействии спроса и предложения, но в образовании цену должно устанавливать государство.
“За неимением гербовой пишут на простой” – пока государство в раздумье, расчетами занялась Высшая школа экономики. Ее ректор, Ярослав Кузьминов, в частности, сказал:
“Максимальный темп роста бюджетной поддержки, который страна может не просто объявить, но выдержать в течение ближайшего десятилетия, составляет 25 процентов по федеральному бюджету и 10 процентов – по территориальным. Это выведет нас к 2010 году на 57 процентов рационального норматива (2001 год – 31-34 процента). Рост солидный, но недостаточный. И только в сочетании с реформой системы контроля качества, зачисления и финансирования рост бюджетов даст 90-100 процентов норматива в профобразовании и 70-75 процентов в средней школе…”
Естественно, что нормативы должны утверждаться законом, адаптироваться по районам, соотноситься с местными условиями и уровнями доходов населения.
Как сочетается нормативное финансирование с существующей в стране системой межбюджетных отношений? До сих пор дотационные регионы получали финансовую поддержку из центра в виде трансфертов. При такой схеме трудно отследить факт поступления всех запланированных средств в конкретную школу, что весьма устраивало администрацию регионов. Трансфертами, предназначенными для образования, можно было распоряжаться по своему усмотрению, определяя приоритеты, которые часто образования не касаются. Например, закупать мазут на зимний отопительный сезон. Между тем при новом механизме финансирования школ затраты, включенные в норматив, будут персонифицированы, что не позволит перенаправлять полученные средства на иные цели.
Что произойдет, если решение Госсовета о софинансировании школ из местных и региональных бюджетов и Указ Президента России “О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования” будут выполнены? Очевидно, условия нормативного финансирования будут отражены в федеральном законе, в котором определятся и объемы федеральных целевых субвенций (вместо существующих ныне трансфертов). Разумеется, финансовая нагрузка на региональные бюджеты возрастет. Именно поэтому у губернаторов не вызывает особого восторга идея соучредительства школ. Впрочем, их, хотя и формально, поддерживает Программа развития бюджетного федерализма, которая гласит: “При необходимости поддержания на всей территории страны минимально гарантированного уровня предоставления приоритетных, социально значимых общественных услуг (в том числе образовательных) из федерального бюджета на эти цели должны выделяться долевые субсидии, частично возмещающие соответствующие расходы бюджетов регионов в пределах государственных минимальных стандартов”.
Пока таких стандартов, к сожалению, не существует, а поскольку норматив финансирования крепко связан с образовательным стандартом, задача расчета норматива усложняется. Справедливости ради замечу, что необходимость стандарта нередко подвергается сомнению. В своей статье “Почему дешевая школа выгодна власти”, опубликованной в “Новых Известиях”, автор А. Зверев выражает точку зрения сомневающихся: “…С виду идея хороша. А вот, скажем, в Великобритании попробовали – ничего не получилось. Закавыка в том, что стандартная школа все делает по стандарту: учит, экзаменует, отчитывается, принимает учеников, выбирая самых яйцеголовых. Потому как, ясное дело, лицо школе обеспечивают лица и успехи подопечных. Словом, начался не знающий аналогов в истории отбор детей по кошельку, цвету кожи…”
Иная точка зрения у Ярослава Кузьминова: “…У нас сегодня существует всего два типа школ – авторские и традиционные, как бы они ни назывались. Традиционные школы живут по спущенным из Минобра правилам, которые давно установились. Я уверен, что опасно навязывать жесткий стандарт тем, кто может сделать лучше, исходя из конкретных условий, и еще опаснее лишать жесткого стандарта тех, кто не может жить без него. Вот почему, на мой взгляд, министерство должно предложить два типа стандартов: минимальный и оптимальный, рекомендательный. Минимум для тех, у кого есть потенциал сделать что-то свое, а оптимум – похожий на нынешний Базисный учебный план, если ты предпочитаешь работать в более жестко заданных рамках”.
Разумеется, любая система имеет свои недостатки. Нормативное финансирование – не исключение. Как вы понимаете, при такой системе выиграют крупные школы, а сельские окажутся в незавидном положении. Из данных, приведенных на рисунке 1, видно, что наполняемость сельских школ в среднем в два раза меньше, чем городских при том, что первые составляют большинство. Выхода из этой ситуации два. Первый практикуется в Самарской области, где закрываются малокомплектные сельские школы и создаются крупные образовательные центры, куда детей со всей округи подвозят на автобусах. Второй – дифференцировать “городские” и “сельские” нормативы. Причем сельские сделать в два-три раза выше городских.
Не стоит также сбрасывать со счетов демографическую ситуацию в России. На финансировании общеобразовательной школы демографический спад отразится непосредственным образом. По прогнозам специалистов, к 2008-2010 годам общий контингент учащихся дневных общеобразовательных школ сократится по сравнению с 1999 годом на 30%. Это связано с падением рождаемости в Российской Федерации в 90-е годы. За счет мигрантов численность несколько возрастет, но ненамного – всего на 1-1,5%. Выпуск из общеобразовательных школ в 2010 году (без учета выпускников 9-х классов, продолжающих обучение в старшей школе) может составить около полутора миллионов человек.
Различными будут показатели по разным регионам, по городской и сельской местностям. Так, если в Республике Ингушетия сокращение контингента составит приблизительно 11% в городах и 16% в селе, то по Ленинградской области – 35 и 46%, соответственно по Московской области – 35 и 43%.
Все эти неутешительные цифры наглядно продемонстрированы на диаграммах 2 и 3. Опасаюсь, как бы тридцатипроцентное сокращение учащихся не вызвало столь же внушительное секвестрование (урезание) финансовой поддержки образования. Ведь не закроешь же все малокомплектные школы – тогда программа “Школьный автобус” будет явно недостаточна, понадобится “Школьный самолет”…
Дмитрий ЕГОРОВ
Выбор читателей
Комментарии